本站原创【摘 要 】从美国最早建立存款保险制度以来,今天已有超100多个国家建立了该制度.中国作为世界第二大经济体,在加快金融改革、推动利率市场化改革过程中,建立存款保险制度显得尤其重要.本文通过比较美国、日本及德国三国的存款保险制度,分析该制度的优缺点,并对我国建立存款保险制度提出政策建议.
【关 键 词 】存款保险制度 金融改革 利率市场化
存款保险制度是一个国家为了保护存款人的利益和维护金融秩序的稳定,在银行倒闭或面临倒闭时直接赔付存款人,或对银行进行救助或处置的制度,目前已有100多个国家建立了存款保险制度.存款保险制度与金融监管当局的审慎监管以及银行最后贷款人的功能构成了金融安全网的三大基本要素.随着我国利率市场化进程的推进,建立存款保险制度已迫在眉睫,2012年9月人民银行发布的《金融业发展和改革“十二五”规划》提出在“十二五”期间我国将适时推出“存款保险条例”.本文将在分析各国存款保险制度经验的基础上,对存款保险制度进行深入分析,最终提出我国建立存款保险制度的政策建议.
一、存款保险制度概念
存款保险制度就是利用保险的方式,对存款者的利益进行保护,从而保障金融系统稳定的一种制度安排.具体而言,经营存款保险的保险机构按一定的标准,向吸收存款的银行或其他金融机构收取保险费,并建立保险基金,当投保的银行或金融机构因遭受合同约定的风险事故,而无法满足存款人的提款要求时,保险机构则根据合同约定数额支付保险金.根据存款保险制度的保险方式其可以分为强制保险、自愿保险以及强制和自愿相结合方式；根据出资方式不同其可以分为模式、公私合营模式以及民营模式.
二、各国存款保险制度经验
美国存款保险制度.19世纪30年代的大危机期间,由于恐慌性的挤兑,美国大概有9000家银行破产,广大存款者的利益和信心受到了极大的打击.在这种背景下,美国建立的存款保险制度.美国存款保险制度特点主要有：首先、建立完善的法律框架,美国于1933年颁布和实施了《格拉斯-斯蒂格尔法》；其次、建立有效的监管体系,美国采用现场监督和非现场监督并举的方式,严格督促商业银行执行相关保险制度要求,对不合格的存款机构严格惩罚,不惜要求倒闭.再次、加强对存款保险制度的政策支持,建立存款保险制度初期公众对该业务的接受度不够,政府要迅速筹集存款保险资金并非易事,因此美国政府就有出资,加强对公众的引导,建立公众的保险意识.美国存款保险制度的成功,也促使越来越多的国家开始采取这一制度.
日本的存款保险制度.日本存款保险公司（JDIC）成立于1971年,经历了42年的发展和完善.在政府应对国内经济低迷和亚洲金融危机时,存款保险制度较好的维护了银行体系的稳定,在保护存款人利益、维护金融业良好信用、秩序与稳定方面起了很好的作用.日本存款保险制度的经验主要有：首先,和民间共同出资,日本存款保险公司建立初期,由日本政府、日本央行和日本私人投资机构各占三分之一股权,后期经过收购日本政府占绝对控股；其次,日本存款保险公司在应对大危机过程中积累了采用了全额保险制度经验,所有存款人的存款都能得到JDIC的全额保险,为政府应对金融危机提供有效的保障,2005年4月起恢复有限保险制度.另外,在存款保险公司资金紧张时,存款保险公司采用发行债券融资的方式也值得借鉴.
德国的存款保险制度.德国金融体系最早是1974年建立民间自愿保险体系,其后是1998年发展成政府强制保险体系并存.特点包括：首先,自愿保险和强制保险两套制度并存,自愿保险主要是指1974年赫斯塔特银行事件后成立的三大独立运作体系,分别是商业银行保护系统、储蓄银行存款保险系统和信用合作保护系统；强制保险则是根据欧盟的要求在1998年建立的保险制度；其次,有良好的银行金融机构间的相互监督机制,其银行同业存款均不在保险之列,一般存款均要求保险,其银行间资金的融通成就了其监督机制,另外各银行均是存款保险审计部门的成员,各银行均需接受审计部门的现场和非现场监督；再次,德国通过反破产法有效地控制了金融机构的道德风险问题,在德国企业破产通常被法律界定为个人经营失败,要追究个人的法律责任,甚者被判10年,严厉的法律制裁有效的防止了存款保险的逆向选择问题.
三、存款保险制度的作用
根据各国的经验,存款保险制度是各国防范和化解金融风险,维护金融稳定的重要制度,是维护国际金融秩序的重要保障.
(一)存款保险制度有利于防范银行挤兑
由于银行本身具有天生的脆弱性,并且银行挤提具有很强的传染性和很大的负外部性,因此,建立存款保险制度通过对银行债权人,主要是普通的中小存款人进行适当的保护,可以有效地降低存款人挤兑风险,通过切断传染路径,防止个别银行倒闭的风险传染至整个银行体系引发系统性危机.
(二)存款保险制度有利于保护存款者利益
存款保险制度通过明确存款类金融机构经营失败时的风险补偿和分担机制,改变以往银行破产成本由公共资金兜底处置机制,避免广大纳税人和持币人为金融机构的破产被动买单.
(三)存款保险制度有利于促进中小金融机构发展
目前中小企业融资难有多种原因,但中小金融机构数量不足、缺乏有效竞争是主要原因.因此,改革的方向是放开市场准入,鼓励民间资本进入,2012年3月国务院批准设立浙江省温州市综合金融改革实验区时,就鼓励民间资本进入金融机构.建立存款保险制度后,为中小金融机构创造了与国有大型金融机构公平竞争的环境,有助于形成有效竞争、可持续发展的中小金融机构体系.
(四)存款保险制度有利于保障利率市场化的顺利进行
我们国家正在推进利率市场化改革,在推进利率市场化改革过程中,由于竞争的加剧必然会有经营不善的金融机构面临破产境地,如果没有有效的存款保险制度,金融机构的破产处置就难以顺利进行,甚至有可能引发金融动荡,所以,存款保险制度是推进利率市场化改革的重要配套措施. 四、存款保险的制度缺陷
由于存款保险属于保险,其就具有一般保险的缺陷,具体有逆向选择、道德风险和存款者的监督作用弱化.
(一)存款保险的逆向选择问题
逆向选择是指由于交易双方信息不对称和市场下降产生的劣质品驱逐优质品,进而出现市场交易产品平均质量下降的现象.在存款保险市场中,保费水平一定的情况下,经营能力较差的银行可能会接受这一费率,积极参保；而经营能力较强的银行,可能不会接受这一费率,拒绝参保.通过多次循环,参保的银行和其他金融机构的经营能力越来越差,存款保险公司赔偿概率越来越大,导致保费越来越高,这便产生了逆向选择问题.最后存款保险公司的保费赔偿支出明显加大,其经营风险大大提高.
(二)存款保险的道德风险问题
比逆向选择更为糟糕的是这一制度带来的道德风险.道德风险是指参与合同的一方所面临的对方可能改变行为而损害到本方利益的风险.通过存款保险,吸收存款的金融机构可以转移其经营风险,但也提高了其经营成本（交纳保费）.在经营风险得到有效控制的前提下,参保机构会将存款投放到风险更大的渠道,如股权投资等,以期获得高额利润来扩大收入和弥补由于参加存款保险带来的经营成本的提高.银行的这种思想道德行为将引起其经营风险提高,最终导致保险赔付率提高.
(三)存款保险监督作用弱化
在采取存款保险制度之前,尽管存款者很难直接监督和参与银行对其存款的运用决策,但在银行和其他金融机构的经营决策失误面前,存款者也可以采取类似股票投资中“用脚”的措施.通过资金转移和提前兑现,应对风险.采取存款保险之后,存款保险行会加强对存款机构的监督,存款者并不直接监督存款银行,监督责任全由存款保险行承担.但存款经营机构和存款保险行之间的监督远不及存款者的监督那样直接,这就是说,存款保险制度在一定程度上又弱化了存款者对经营存款的银行和其他金融机构的监督.
五、我国建立存款保险制度的建议
(一)尽快出台存款保险条理
当前,国家为满足中小微企业融资需求、解决民间借贷等问题,正在加速推进金融市场化改革,也出台了鼓励民间资本进入银行等金融机构的鼓励政策；同时已着手推进利率市场化改革,自2013年7月20日起已放开除房贷以外的贷款利率.金融改革和利率市场化急需政府建立存款保险制度,以防范中小金融机构所面临的各类风险.
(二)政府出资设立和管理存款保险机构
由于中国金融业资产规模大,在短时间内由民间出资建立存款保险机构并非易事.初期由政府或央行出面设立一个非营利性的存款保险机构负责整个存款保险制度的具体运作.这种制度安排有利于规范初期的存款保险市场,有利于维护推进利率市场化改革过程中金融市场的稳定,另一方面有利于增强政府对存款保险机构的监督.
(三)根据存款性质不同,要求一般性储蓄存款强制参保
一方面,保险范围涵盖纳入一般性储蓄存款考核的活期存款和定期存款,代表大多数存款者的利益,这有利于保护所有存款人的利益、避免金融机构逆向选择问题.另一方面所有吸收存款的金融机构等都要求纳入保险体系中,这样对每个银行提供公平竞争的环境,这有利于维护公平竞争避免金融机构道德风险问题.
(四)建立一套银行和其他存款机构的风险评级体系和惩罚体系
一方面,通过建立存款机构事前防范风险评级体系,根据不同的风险水平,采取差异性的收费,可以在很大程度上消除逆向选择问题.另一方面构建严格的惩罚体系和监督机制,尤其是对因道德风险和逆向选择问题导致的经营失败行为.
注释
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