本站原创摘 要：本文首先介绍地方政府双垄断的成因,然后分析了地方政府为何如此钟情于成为卖土地的“大企业”及其如何为了获得超额利益进行过量征地,最后指出地方政府目前土地双垄断的优缺点,并针对我国土地双垄断的弊端给出一些建议.
关 键 词 ：地方政府 “土地财政” 垄断 征地 土地市场
一、“土地财政”的成因及定义
20 世纪 90 年代以来,我国进入工业化和城市化的加速扩张阶段,因而对城市用地的需求急剧上升,导致农用地转向非农用地的需求急剧增加.农业用途转变为城市用途、农业用地变为工业和商业用地的也随即高涨,在这个过程中,担任这个中间转换地位的机构或个人将获取暴利.2004年,国土部、监察部联合下发了“71号文”,即《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》,要求各地在8月31日前将历史遗留的经营性用地以协议方式出让问题加以界定并处理完毕（即所谓“831大限”）,8月31日后不得再以协议方式出让.也就是自2004年8月31以后,所有土地都必须通过政府的招拍挂才可上市,政府成为唯一的土地供应商.这里的政府指的是地方政府.追溯到1994年的分税制改革,当时,政府抽走了更多的税收,下放了更多的政权,导致地方政府不仅依靠税收部分的收入下降,还带来了更多的支出需要.因此,地方政府为了生存下来而“被逼”形成了一个卖地的“大企业”,这也就是“土地财政”的成因.
我国《宪法》规定农村土地归集体所有,而城市土地由国家所有,并规定只有涉及公共利益需要时,国家才能向农民征用土地.但现行的《土地管理法》规定,任何单位和个人进行建设需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地,即向政府购买一定年限的国有土地的建设用地使用权.这就导致不管是公共利益还是非公共利益,土地需求者只能向国家申请土地,而不能直接从农民或集体手中购买.因此,农民手中的土地只能自用,如果想要卖掉土地,只能通过国家,不能直接向土地需求者出售土地,也就不能享受由市场竞争反映出来的土地的真实价值.由于政府是把农业用地转化为城市用地的唯一合法垄断机构,因此其享有垄断定价权利,这使得政府对征地的补偿标准大大低于由市场竞争反映的土地真实价值,严重损害了农民的权益.综上所述,地方政府不仅拥有对农用地的唯一征收权,而且还垄断了城市用地的供给,形成我国地方政府的“土地财政”或“土地双垄断”.
二、地方政府过量征地的原因及表现
我国的土地主要由城市用地和农村用地构成,实行的是城乡二元土地制度.在地方政府对农用地征地的过程中,根据《土地管理法》规定,政府征地补偿包括土地补偿、安置补助以及附着物和青苗补偿,且补偿标准不“超过”土地年产值的30倍,但没有细致的规定,因此地方政府有很大的操作空间.由于地方政府在征地补偿的决定上具有很大的灵活性,而农民由于文化程度低等因素在和地方政府的谈判过程中处于劣势地位,因此就只能获得极低的补偿.城市土地的要远远高出农村土地的,正是由于如此悬殊的差异,使得地方政府通过“招拍挂”方式所获得的土地出让金远远大于征收土地补偿金.这也就造成了土地领域出现大量地方政府的腐败行为、侵权行为,如采取乱占滥用、未批先用和随意改变土地属性等.同时,采用超规划、越权和分拆批地等审批征用土地程序,而在针对耕地占补平衡的数量和质量问题上存在占优补劣、占多补少甚至不补等行为.还有一些地方政府为了获得超额利润或为获取高额的财政收入解决负债问题,对农业地进行非法征收和强制拆迁,大肆地卖地,而且将以较低征用过来的城郊和农村土地储备起来,减少土地的供应量形成供不应求的局面,造成房价上升后再将其进行招拍挂,取得囤地收入的最大化.
三、地方政府与政府的博弈
我国是世界上人均耕地最少的国家之一,地方政府过渡征用农业地使得我国将面临土地资源稀缺与浪费并存的现状.2005年中国国土资源公报显示：到2004年底,全国城镇规划范围内共有闲置土地7.20万公顷,空闲土地5.48万公顷,批而未供土地13.56万公顷,三类土地总量为26.24万公顷,占城镇建设用地总量的7.8%.目前,中国耕地保有量正在向18.12亿亩的红线逼近.政府为了保证粮食安全及注重国家利益,规定了最严格的耕地保护制度,必须保证目前耕地不能低于18亿亩耕地.地方政府由于可观的利益诱惑,看准了政府需要付出的高额监管成本,且各地方政府之间为了共同利益也存在合谋行为,想方设法要化基本农田为非基本农田,加大转换成建设用地的几率,进而通过化整为零和以租代征等方式在与政府博弈过程中处于优势地位.
四、“土地财政”的优缺点及应对弊端的对策
众所周知,任何制度的制定都有其优缺点,土地市场的政府垄断制度能成为计划经济体制转型期的产物必然有其原因,它的存在不仅促进了我国工业化和城市化的快速发展,还有规模经济带来的较低会计成本,对国家来说,这种制度有绩效优势,而且还会促进长期的高投资率.我国把房地产归为第二产业,土地的垄断也加速了土地城市化中房地产的投资,对我国GDP的增加有积极作用.同时,如果征地过程中土地完全由市场主体自由开发,那么原本成片有序开发才有价值的土地,可能被分割得支离破碎,无法发挥其应有价值.但其弊端也仍然存在：第一,造成农地与非农地比例严重失衡,进而导致城乡居民收入差距过大,农民的权利受到了严重损害,影响国民经济的可持续发展.第二,征地过程中的垄断低价会导致土地资源的浪费.由于地方政府征地成本低,对企业的相对低价供给会造成产业进入门槛低、产业同构性强等,很难在市场机制中淘汰过剩的产能,因此,大量的土地资源和矿产资源被粗放利用.第三,政府的垄断供给造成房价高涨,形成房地产市场的资产泡沫.第四,虽然“土地财政”会带来规模经济,降低会计成本,但会造成土地市场存在两权分离的公有制产权侵蚀、政企不分的行政管理体制和要素缺损的市场机制,从而削弱了市场配置资源的能力,增加了就业人员和资源配置损耗,加剧了生态环境的恶化包括绿色成本在内的许多不必要的社会成本.第五,土地征收将会成为政府腐败的一个重要源头,而且这种权力的滥用势必导致农地不可再生资源的快速消失,严重威胁中国的粮食安全.最后,政府垄断经营还将影响市场公平原则. 根据上述讨论,“土地财政”制度虽然依然存在,但其弊端也显而易见,因此,我国亟需采取一些措施来缓解其带来的问题.第一,明确产权问题,加快集体所有权的建设.地方政府拥有土地征收阶段的垄断权主要依赖于在基层集体所有制和公有制之间的模糊界定.第二,提高土地征收补贴费用.第三,增强地方政府对失地农民的社保责任,地方政府毫无节制地征用农业地,会出现大量的种田无地、上班无岗、低保无份的三无游民,政府有责任保障这些人的基本生存权利,因此,为失地农民提供基本的社会保障刻不容缓,其不仅是公平、公正的需要,而且对降低土地征用的交易成本及减少土地征用的阻力有积极作用.第四,实施土地财产税制度.世界上发达国家地方政府的财政收入主要是土地税收中对存量地产征税,而不是对增量土地的出让和出售.设置“土地财产税”可以为地方政府提供稳定的税收来源,从而有效缓解地方政府的财源问题.第五,为保证基本耕地,在农地征用过程中设置“土地发展权”.土地发展权,简单地说就是变更土地用途（在经得政府准许之后）,对土地进一步开发并获得更多收益的权利,是一种可与土地所有权分割而单独处分的财产权.总之,造成土地过度征用不仅是由于地方政府对土地的垄断权,更由于中国土地发展权的缺失.第六,加大政府对土地运作的监管力度,严厉打击征地寻租行为.第七,加强地方政府社会管理和公共服务职能.即努力让地方政府认识到自己为社会谋福利的职责而主动以社会总福利最大化为目的,避免双垄断的弊端.这里强调的是地方政府的服务性和维护公平性,而不是利用这种先天优势参与其中,甚至为了自己的利益而放弃社会利益等行为.如果政府能够针对这些意见制定相应的适合我国国情的制度,那么“土地财政”制度将更能发挥其优势.
五、结论
本文涵盖了针对我国目前土地市场上地方政府“土地财政”的一般分析,包括“土地财政”的成因及定义、地方政府过量征地的原因及表现、“土地财政”的优缺点及应对弊端的对策,还针对地方政府与政府之间博弈的优势进行了讨论.从这些方面可以看出,虽然我国目前“土地财政”有很多问题存在,但这只对地方政府来说有利可图,而且可能是以损害其他更需要保护阶层的利益为代价.因此,本文认为,如果地方政府“土地财政”要长期存在,就必须采取一些有效措施来弥补其弊端,使地方政府双垄断能更适应我国国情并为全社会带来福利.