本站原创摘 要：地方政府的土地财政作为一种寅吃卯粮的不可持续发展模式早已广为诟病,本文致力于剖析土地财政产生的机理,从内外因角度,理清各项原因的关系和地位,分析其作用机制.并以此为根据对土地财政问题的解决提出政策建议,以寻求地方财政可持续发展的道路.
关 键 词 ：土地财政；城镇化；财税制度；土地制度；政府行为
一、 土地财政的现状及引发的问题
(一) 土地财政的现状
随着经济迅猛发展,产业结构不断升级,工业化、城市化对财政资金的需求持续增加,土地财政逐渐成为地方财政的支柱.主要体现在土地出让金收入占地方财政收入比重较大,
房地产行业的疲软直接导致地方政府财政捉襟见肘.其次,地方政府大量运用土地进行抵押贷款也不容忽视.
(二) 土地财政引发的问题
土地财政使地方财政陷入恶性循环.首先,地方政府的土地财政推高房价.而后,房地产行业挤压其他行业的社会资源和经济资源.资本过度集中于房地产行业,挤压了其他行业的资源,造成经济结构发展不平衡,并且高房价对居民消费产生“挤出效应”.最后,导致与房地产行业相关的财政收入比重加大,造成了地方政府对土地的过分依赖.
同时,土地财政还引发了一系列的城市发展的问题.城市盲目横向扩张,土地利用效率低.政府缺乏长期的、科学的规划,短期内的重建耗费大量人力、物力、财力,对环境造成了难以估量的破坏,得不偿失.同时,城市大量拆迁引发了侵犯人身权利、不公平、城乡矛盾加剧等不和谐因素.
二、土地财政形成的内外因分析
(一)外因分析
外因对事物的发展起到加速和延缓的作用.地方政府土地财政的外因是对土地财政现象或行为起到促进或阻碍作用的因素.笔者在本文中把城镇化的快速发展、财税政策的缺陷以及土地出让制度的不完善归为外因因素,并明确各因素起作用的方式.
1.城镇发展速度过快——推动力量
（1）我国的城镇化进程
我国在二十世纪中期之后开始城镇化,近10年来我国的城镇化水平都成高速发展趋势.根据“十二五”规划,未来5年,我国的城镇化率要从2010年底的47.5%提高到51.5%.城镇人口的增加将为消费和投资需求提供强大持久的动力.
（2） 定量分析——基于面板数据的计量分析
为了精确反映地方土地财政与城镇化发展的相关性,我们利用计量方法对此进行实证分析.我们利用如下面板数据模型：
Land_init等于β0+β1·Uit+β2·Xit+εit
通过数据分析,从模拟结果来看,可以得出以下结论：a.城镇化率对土地财政收入有显著的正向影响作用；b.各地区土地出让面积对的土地财政收入产生正向影响；c.通过比较不同地区回归模型的常数项可知各地区具有不同的土地财政收入效应,但差距不大.
（3） 定性分析
城镇化提高的一个直接结果就是城市的横向扩张,随着城市化率的提高,中国城镇面积呈现上升趋势,耕地面积呈现不断下降的趋势.由于城市扩张对土地的需求,使地方政府加大土地供应,城镇土地供需两旺,地价不断攀升,进而引起土地财政不断加强.同时,城镇化发展需要地方政府为大量的基础设施建设进行融资,更是加深了其依赖性和积极性.
2.制度缺陷——相关财税政策和土地出让制度
（1）财税制度不完善,主要体现在： 1）现行财税制度造成地方财政缺口,地方财权少,转移支付比重低,事权重,支出压力大. 2）由于预算外资金缺乏约束,使其成为违法乱纪、滋生腐败的温床.
（2）土地出让制度的缺陷
制度缺陷主要体现在：1）土地出让制度使政府深度介入土地市场；2）土地过分市场化运作；3）土地“招拍挂”出让制度未解决土地分配后续管理和价值归属问题.
(二)内因分析——规范政府行为
内因是事物自身运动的源泉和动力,是事物发展的根本原因.我们从从土地财政问题产生的主体——政府的内部来研究,得出政府自身的哪些因素导致了土地财政问题.具体来看有以下原因构成土地财政问题的内因：
1.政府行为失范
-0政府行为是基于其自身价值取向所做出的一种选择,其失范具体来讲有以下原因：
（1）立法、执法缺陷和问责制度缺失引发的“寻租行为”
随着“依法治国”的大力推进、国家对土地问题的重视程度提高,地方政府在土地方面的公然非法批地行为已不多见,取而代之的政府默许或同意等暗中支持行为.这样的做法难以“追究真正的政府违法责任人的责任”,为政府官员的“寻租行为”提供了空间.
（2）政绩考评方法的不合理
在现行官员考核机制下,经济增长对官员的升迁或变动有着重要的决定作用.地方政府换届之后,新的领导班子在GDP增长的驱使下,往往雄心勃勃地大笔花钱或者进行投资,以便为自己日后的升迁累积政治资本.
（3）政府行为当中掺杂过多官员个人因素
当前部分政府官员的个人素质有待完善,具体表现在一则政府治理观念没有与时俱进,未形成构建服务型政府的理念,二则在做出具体的经济决策时,决策者在经济、投资等方面的专业素养有待提高,“拍脑袋决策”大大增加了投资失败的风险.
2.政策目标扭曲
一般而言,财政目标应服从于促进城市建设、满足公共目的用地需要以及稳定土地和住房等公共政策目标,而当前中国地方政府在土地出让中存在目标扭曲现象.
（1） 追求土地最大收益而非最大效益,政府发生缺位和越位
地方政府成为土地一级市场的垄断者,通过土地储备中心“低进高出”的运作方式实现政府土地收益的最大化,过度介入土地市场,产生了越位行为.而同时,地方政府对土地的控制和土地后续开发的管理不足,造成了政府缺位. （2） 盲目追求GDP的增长,引发短期行为
地方政府在制定发展目标时,使用GDP作为单一指标,层层分解,贪多图快,并不注重长远的效益,引发大量短期行为.地方政府为了快速拉动GDP,盲目招商引资,市政建设等满足公共需要的土地一再被蚕食,不利于地方的长期发展.
三、解决土地财政问题的政策建议
(一) 针对外因的政策建议
1.城镇建设要与经济社会发展同步,不应操之过急
生产力带动生产关系的发展.城镇建设理性发展步伐应建立在经济社会循序发展的基础之上,建设当中应当注意的问题如下：
（1）发展经济是首位,用经济的发展带动城镇化进程.
（2）实现产业的转型升级,发展战略性新兴产业,使城镇发展摆脱房地产行业的捆绑.
（3）城镇发展从横向发展转为纵向空间发展,提高城镇空间利用效率,实现城镇发展的规划性和可持续性.
（4）国家不应该只用城镇人口比重来衡量城镇化,应该建立一套完整科学的指标体系,并以此引导地方政府协调、优化城市建设.
2.完善相关财税制度
（1）匹配地方政府财权事权,完善分税体制
事权与财权的划分是分税制的重要内容,按照以职责定事权,以事权定财权的思想合理划分地方财权事权,完善分税制.笔者建议将涉及科教农林、国防公共支出的事权收归,文体传媒、医疗保障的服务事权划归省级政府,其他公共服务保障事权再分级划分.同时,在国家不断出台民生政策,扩大地方政府事权的前提下,转移支付形式应当偏向于“财力向下倾斜,壮大地方财力”.
（2）加强预算外资金的约束和透明化
土地出让金是预算外收入的一部分.通过树立正确的财政理财观念,明晰政府目标方针,提高业务水平,统一预算外资金的管理,坚持统一收费、统一票据管理、统一财务管理、统一财政专户管理.明确资金来源,流出渠道,使得收支透明,有据可寻,真正达到规范化、科学化、法制化的管理,使预算外资金在地方各项事业发展中发挥出最好效益.
3.完善土地供应制度——协调土地管理当中的政府调控与市场机制
（1）实行土地供应的多样化.针对不同用途的土地实行不同的土地供应方式,例如廉租房,经济适用房、“两限房”等种种形式的保障性质商品房,其土地供应方式都应该进行优化.（2）提高地方政府收储国有土地的成本.建立公正合理的评估方式,在地方政府收储土地时,对土地未来价值进行评估,使土地增值价值可以为土地原使用人所分享.同时,也提高了政府收储土地的成本,减少地方政府和房地产商依靠土地谋取暴利的动机.
（3）土地管理部门的责任重心应由出让、供给、审批转变为管理、监督.
(二)针对内因的政策建议
在分析如何解决地方政府的土地财政问题时,笔者将立足点放在内因上,首先解决地方政府自身的问题,从政策目标、法律制度、组织结构和人事制度四个方面优化地方政府.
1. 实现地方政府土地出让目标合理化.
改进当前政策目标单一的GDP量化方式,将土地收益最大化和招商引资目标转向促进城市土地合理开发利用和适度土地收益目标.完善地方政府的内部约束机制,加大部门之间的监察力度,监督政府财政目标和土地出让目标的合理化.
2. 规范地方土地管理的相关法律法规、规章制度,增强执法力度
我国目前关于土地的立法或是过于笼统或是出台时间太早,目前亟需对现存的相关规范性文件加以梳理和整合,出台专门立法,使土地出让等国有土地有偿使用制度在法制轨道上运行.同时,还必须加强法制宣传,树立有法必依、执法必严、违法必究的意识.
3. 利用制度创新规范政府行为——激励机制和约束机制
首先是制度激励机制的创新,制度激励机制包括政治激励和经济激励,政绩考核应该在原有的经济方面有所扩充,纳入当地居民的就业和生活情况、社会稳定情况,环境保护情况等非经济层面的考核.在经济激励方面,建立科学的土地收益分配机制,调整上下级政府之间的土地收益分配比例,建立前后届政府间的土地收益分配机制.
其次是制度约束机制的创新,从制度上对政府作为土地所有者和公共管理者两种角色的严格定位,进一步推进市场化的供地机制,减小政府垄断土地一级市场的负面影响；完善征地程序,制衡政府滥用行政权力；完善政府行为失范的责任追究制度,建立行为后果与责任相对等的制度约束机制.
4. 明确相关部门职责,建立健全组织体系.
政府土地收益属于非税收入,其“所有权属国家,使用权归政府,管理权在财政”.财政部门作为主管机关,应根据国家有关法律、法规,制定政府土地收益管理规定、制度和办法,并参与政府土地收益标准的制定与调整；国土管理部门等执收单位应依法征收.财政部门内部有必要设立专门负责政府土地收益管理的机构,依照相关法律、法规、办法负责政府土地收益的具体管理工作.
5. 提高政府官员个人素质,优化政府机关人才结构
完善公务员的选拔制度,提高制定相关土地政策的政府官员在投资、资产评估、风险控制方面的专业素养；制定相关土地政策时,有必要组织该领域的专家学者,以及评估机构提供参考意见.