本站原创内容提要：本文对土地财政的概念进行了归纳,土地财政是土地管理和财政管理的重要组成部分,它主要分为土地财政收入和土地财政支出两部分.文中重点介绍了土地财政收入,其主要功能为筹集财政资金；它主要分为四个部分：土地资产收益、土地税收收入、行政事业性收费及其他；文中对当前学者的研究成果作了综述,并提出了下一步研究方向：要在国家财政之下,把收入、支出以及支出绩效评价结合成一个有机整体,构建一个完整的机制来约束和激励这个体系中所有的参与者.
关 键 词 ：土地财政收入；土地财政；土地税
中图分类号：F321.1文献标识码：A文章编号：1003-4161(2008)01-0141-04
伴随着中国经济的高速发展而来的是中国城市化进程的加快,城区面积的不断扩大,人们对作为承载功能的土地需求越来越多.由于法律法规的不完善,在这个过程中,产生了种种问题,如人均耕地减少过快、生态环境遭到破坏、土地违法事件屡有发生等.这些问题涉及各个方面,既有政治上的,又有经济上,还包括生态环境上的.以上的种种问题,都是因为土地资源管理不善而引起的,所以土地财政受到学者和有关部门的重视,但仍然存在着许多的问题.这就要求尽快明晰土地财政收支的框架,并加强对土地资源的配置和管理.
1．土地财政收入理论研究综述
土地财政收入是土地财政的重要组成部分.它主要由土地资产收益、土地税、行政事业性收费及其他隐性收入四部分组成.加强土地财政收入管理,对于减少国有资产流失,加强土地财政的宏观调控功能具有重要的意义.
1.1 土地财政概念综述
目前绝大多数学者把土地财政看作一个贬义词.这里指的是：土地成为政府生财的重要工具,即地方政府通过出让土地获得土地出让金收入,作为地方政府财政收入的重要补充来源.如蒋省三、刘守英指出“政府财政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应,预算外靠土地出让收入,成为名副其实的‘土地财政’［1］.《2007年中国社会形势分析与预测》蓝皮书指出,“土地财政”存在着以下五个显著风险：财政风险,金融风险,投资过热风险,社会风险,行政腐败风险.这是这些论文或新闻中关于土地财政的主要看法.王军认为发生土地财政的根本原因在于当前的财税体制,“在财权向上集中,事权向下转移之时,地方政府将目光瞄向了土地”［2］.
但张晓洁（2004）提出了不同的看法.他认为土地资源的价值管理应以打通土地管理和财政管理的联系为首要,须将土地资源纳入社会经济统一价值管理体系中,建立土地预算［3］.文中的“土地预算”与土地财政颇有相似之处,同时采用了“财政土地收入”和“财政土地支出”的说法.
1.2 土地资产收益理论
1.2.1 地租
对地租理论的研究主要分为三个阶段,分别是古典政治经济学的地租理论、新古典经济学的地租理论和现代经济学的地租理论.而马克思在对资产阶级古典经济学派的批判和继承中创立了马克思主义地租理论,以劳动价值论、生产论和剩余价值论为理论基础,科学地阐述了资本主义土地私有制下的地租本质.
古典政治学派代表人物有威廉配第、亚当斯密以及大卫李嘉图等.17世纪后期,英国古典经济学创始人威廉配第在其《赋税论》中,在劳动价值论基础上提出了地租理论.他指出,地租是劳动产品扣除生产投入、维持劳动者生活所必需后的余额；其提出了级差地租,但却没有发现绝对地租；亚当斯密是最早系统提出地租理论的古典经济学家.他认为：地租是一种垄断.1817年大卫李嘉图发表的政治经济学与赋税原理一书中,集中阐述了他的地租理论.他认为土地占有产生地租,地租是为使用土地而给土地所有者的产品,地租是由农业经营者从利润中扣除并支付给土地所有者的部分,是由劳动产生的.
新古典地租理论中,作出突出贡献的有屠能、门格尔、、魏克塞、马歇尔等人.新古典经济学流行的地租理论是地租的边际生产力理论.一般认为屠能是这一理论的先驱,其《孤立国》一书中应用边际生产力概念分析了地租理论,并建立了区位地租理论.认为地租是由土地的边际生产力决定的,地租是总产量扣除工资的金额,即“经济剩余”.马歇尔认为,地租理论“不过是一般供求原理中的特定的一种主要应用而已”.
现代经济学的地租理论主要代表人物有萨缪尔森、巴洛维等.萨缪尔森认为,土地的供应量就整个社会而言是一定的,供给曲线是缺乏弹性的,土地主要取决于土地的需求曲线.巴维洛在其著作《土地资源经济学――不动产经济学》中说：地租可以简单地看作是非曲直种经济剩余,即总产值或总收益减去总要素成本或总成本之后余下的那一部分等”
马克思在对资产阶级古典经济学派的批判和继承中创立了马克思主义地租理论.马克思主义地租理论以劳动价值论、生产论和剩余价值论为理论基础,科学地阐述了资本主义土地私有制下的地租本质.
1.2.2土地有偿使用制度
1988年4月12日,七届人大第一次会议通过《中华人民共和国宪法》有关修正案,将宪法中规定的不得出租土地改为“土地使用权可以依照法律的规定转让”.《中华人民共和国土地管理法》也作出相应的调整,规定“国家依实行国有土地的有偿使用制度”.
我国结合有为引外资的实际需要,土地使用权出让的最高年限按下列用途确定：（1）居住用地70年；（2）工业用地区40年；（3）教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；（4）商业、旅游、娱乐用地40年；（5）综合或者其他用地50年.土地使用权期满后,土地使用者可以申请续期.
1.3 土地税收理论
税是国家政权的经济实现形式,是补偿政府提供无选择的普通服务所需的费用.它解决的是政府无选择的对公民普通提供服务费用补偿和在政府服务中“免费搭车人”的问题,税收具有强制性、无偿性和固定性.
土地税收是本文要研究的土地财政收入的重要组成部分.土地税有狭义和广义之分,狭义土地税收是指仅仅对土地资源的课税,而广义土地税则包括了围绕土地及其地上建筑物和其他附属物的所有者或使用人就其取得、持有、使用或者转移土地及地上建筑和其他附属物时所课征的一种税.本文将以广义的土地税作为研究对象.
1.4 土地费理论
费是一个补偿性概念,是经济生活中对他方提供劳动或服务的补偿.它解决的是享受的公民与非享受公民之间负担公平问题,具有有偿的特点.同样,土地费是国家向土地所有者或土地使用者收取的花费或消耗的补偿,它应是平等的,互利的,有选择性的,即它的收取必须以一定的投入――资金或管理为前提.
2.土地财政收入体系研究综述
关于土地财政收入,张晓洁（2004）构建了一个稍完整的体系.他认为针对国有建设用地而言,“财政土地收入”主要由土地税收、土地非税收入和隐性财政收入三部分组成［4］.而其他研究,则多是集中于这三个分项进行展开,进行了单个的介绍.
本文中土地财政体系将由四部分组成,分别是土地资产收益、土地税收收入、行政性收费收入及其他,如图1所示.
2.1 土地资产收益
土地资产收益主要包括两个方面,一是出售土地所获取的地价收益,另一种是出租土地所获得的土地收益.但在中国特定的国情下,出售的只能是土地使用权,而非土地所有权,获得的是土地出让金.土地出让金是土地所有权和使用权分离后,土地所有者依据经济原则向土地使用者索取的一种收入,是土地所有权在经济上的一种体现.土地出让金的本质是一种地租,而且是一种绝对地租.
学者对于土地出让金的研究,主要围绕以下几个问题：（1）现行土地出让金制度存在的问题；（2）土地出让金是否要并入物业税；（3）土地出让金如何征收.
现行的土地出让金制度存在着严重的国有资产流失问题.李湘昀、雷爱先（2001）指出了土地出让金出现的问题：擅自减免土地出让金,低价出让土地的随意性较大；土地出让金征收不到位；土地出让金使用管理不规范,坐支现象比较普遍.挤占、挪用土地出让金现象比较普遍；贾奇锋、郑光泉（2006）则指出：目前土地流失严重,土地出让金财政预算管理有待加强；土地出让金带来的丰厚财政收入,诱发了地方政府的短期行为；土地出让金存在重复征税问题,加重了纳税人的负担；土地出让金成本核算和收益分配机制不合理,影响上地出让整体效益［5］.
土地出让金是否并入物业税呢?大多数学者并不同意并入的作法.何振一（2004）认为这种作法在实践上不仅不可行,无助于房地产开发业健康发展,反而会给财政经济带来诸多消极影响,更重要的是与党的十六届三中全会关于完善社会主义市场经济体制的决定不相符,是不可取的［6］.岑艳、崔娟（2005）认为“在我国将土地出让金并入新的房地产税的作法理论依据不足,且不符合我国国情”［7］.陈志勇、姚林（2007）同样也指出“无论从理论上还是实际操作上看,土地出让金都不应并入物业税征收［8］”.
关于土地出让金如何征收,主要有两种观点：一种是对现行的保持不变,只是加强管理；第二种是进行分期征收.岑艳、崔娟（2005）指出在制度设计时,把土地出让金分为存量土地资源(绝对地租)和增量土地资源(级差地租)两部分,分期征收；这样不但充分体现谁使用谁付费的原则,而且能把那些级差地租较高地段不合理的资源占用者挤出去,把不合理的资源占用方式调整过来,促进区块土地资源的合理配置［9］.
2.2 土地税收
农业税取消后,关于土地税的研究仅限于对建设用地的研究,即房地产税的研究.针对房地产税改革,国内学者展开了各种各样的讨论,主要是有“土地税、房地产税、物业税、财产税以及不动产税”等多种形式.至于新的房地产税采用何种名称,如何征收,尚未达成一致观点,但学者普遍认为房地产税、物业税、财产税以及不动产税,尽管形式上有少许差别,但其本质上是相同的.国内学者关于这方面的研究多集中于三个方面：（1）对旧房地产制度存在问题的分析,房地产税计税依据改革课题组（2006）指出目前的房地产税计税依据存在的问题有：内外税制不统一；房地产税制老化；调节力度较弱；组织收入职能较弱等问题［10］.潘明星、赵传林（2007）认为房地产税制度改革滞后,有效房地产税收制度供给不足；房地产税制内部结构失衡,制度供给过剩和制度供给不足并存；制度再安排的预期收益使决策者的新制度安排的供给意愿增强［11］.（2）对新房地产制度的构想及面临的选择,见表1［12］.（3）新房产制度影响的分析,陈平路、饶慧、潘蓉（2006）认为物业税开征后,将给房地产业带来全新的变化.其有利于打击不法房地产商“炒楼”、“圈地”等投机行为；同时,其有利于地方财政收入增加；但同时,税额会随房地产的升值而增高,造成买房容易养房难；至于税收负担如何,并不太确定［13］.丁成日（2007）认为房地产税主要有两个影响：一个是对土地利用的影响；另一个是对财政收入的影响［14］.
中国征收房地产税缺少像美国“财产税理论上的受益说”这样一个坚实的理论基础作支撑,但这并不意味着新房地产税制度就此停滞不前.RoyBahl（1998）指出“在大部分转轨国家和发展中国家,财政分权是其主要的政策动议”［15］.这暗示了对方主要财政来源的需求,随着淘汰过程的进行,不动产税成为其首选目标.中国同样如此,这样土地税又被赋予了一个新的作用,作为财政分权后省以下的地方政府的主要税源.土地税的构建与财政分权的政治改革相联系了起来,出于这样一个原因,土地税的改革就具有强烈地政治动力.如党的十六届第三次会议上通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》作出了“分步实施税收制度改革”的战略部署.此次税制改革共涉及七个方面的内容,其中,包括“实施城镇建设税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关收费”.
至于物业税对房地产的影响产生了分歧.张建军（2007）认为开征实名制下的累进物业调节税才是治理和调控房地产市场的标本兼治的政策［16］；但并不是所有观点都支持这种看法的,程瑶（2004）认为开征物业税对平抑房地产所起的作用不会太大［17］.龚刚敏（2005）则进行了数学论证,并同意了程瑶的观点［18］.
2.3 行政事业性收费
关于土地费的问题主要是关于如何“清费”的问题.陈红霞（2002）认为“一是将必要的、具有税收性质的收费纳入规范化的税收轨道,或通过扩大税基的办法将其并入现行的相关税种,或根据其性质和实际情况的需要,将其设置为新税种,单独征收；二是对有必要的、合理的收费予以保留,并以制度的形式规定下来；三是合并或取消重复设置的收费项目,并对收费过高的项目降低收费标准；四是要坚决取缔不合理的收费项目,严格对收费项目设置和征收的管理.［19］”
2.4 其他
张晓洁（2004）认为我国政府以直接分配的方式将土地分配给特定的项目与各种用途上,这时减免了土地出让金,但实质上构成了隐性收入.这些隐性收入的特点是,财政收入与财政支出同时进行［20］.
3. 土地财政收入法律法规研究综述
相关法律的研究主要集中于如何为新房地产税的开征提供一个法律保障.如房地产税计税依据改革课题组（2006）指出我国房地产税制的立法工作大致包括三个步骤：（1）前期的调研工作；（2）拟写房地产税法的立法草案；（3）制定房地产税的地方性法规［21］.柯杨、高世星（2006）指出在开征物业税的同时,要注意政府各部门间配合的法律规范,使各部门形成一个联系紧、配合默契、高效运转的综合行政运作体系,确保房屋价值评估的公正、科学和高效［22］.陈志、姚林（2007）指出物业税的开征必须从法律角度对其进行适当定位,认为我国物业税采取个别财产税立法模式较为适宜［23］.
同时,《物权法》的实施为我国财产税的开征打下了坚实的基础.丁芸（2006）指出《物权法》（草案）将国家、集体和私人的财产所有权置于一章,发出了对国家、集体和个人所有权一体保护的信号,它的制定为财产税的征收打下了基础,同时也是财产税征收的先决条件［24］.傅光明（2007）认为《物权法》的出台为私人财产的保护提供法律基础,进而改变了私人产权缺乏保护的现状,同时为物业税的开征创造了法制条件,还为统一实施城乡物业税制提供了法律基础［25］.
4. 土地财政收入研究展望
在土地财政研究框架中,主要涉及四个利益主体：政府、地方政府、企业以及居民,见图2.土地财政收入,是一个资金流以土地资产收益、土地税收、行政事业收费及其他四种形式,从企业和居民流向政府和地方政府的过程.从上面的综述我们可以看出,当前的研究主要集中这四种形式,除了张晓洁（2004）对整个框架进行初步构建,其他学者更多注重四种形式中的一种进行研究.他们针对单个形式,进行了的现状分析与比较,并提出如何改进的建议以及可能产生的影响,以便使这个筹集资金环节更合理更有效.
而单纯只考虑收入太过于片面,容易产生土地财政收入与土地财政支出脱节,导致财政资金的使用效率低下；同时,我们不能脱离国家财政来讨论土地财政.土地财政的功能不仅仅是筹集资金,更重要的筹集到资金之后,如何更有效的运用这些资金,最大化公共产品的提供.这样我们的下一步研究方向,就是在国家财政之下,把收入、支出以及支出绩效评价结合成一个有机整体,构建一个完整的机制来约束和激励这个体系中所有的参与者.
基金项目：国家社会科学基金（(04CZZ015)）、国家自然科学基金（(70341011)）,“211工程”项目.