本站原创土地是稀缺资源,对人类的生产生活有重要意义.随着我国城镇化进程加快,建设用地不当扩张、土地财政的问题引起人们越来越多的关注.我国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入,土地资源是有限的,一旦出现土地供给不足、土地使用权出让金减少,就有可能出现财政危机,而且“土地财政”造成许多地方政府热衷政绩工程、投资效率低下.研究土地财政背后的激励机制,土地财政的运作模式对于从根本上解决这个问题具有重要意义.
一、地方政府土地财政背后的激励机制
上世纪90年代,中国市场化程度逐渐加深,乡镇企业、非公有制经济发展迅速,在日趋激烈的市场竞争下,国有企业经营机制的弊端日益凸显,为了使国有企业摆脱进退维谷的境地,国家对国企进行现代企业制度改革.为了给企业创造公平竞争环境,适应市场化改革的要求,解决原有的财政包干制存在的种种问题,1994年国家进行了分税制改革.
分税制改革后地方政府面临巨大的财政压力和改绩考核压力.同时,由于国有企业改制,地方政府无法再继续从本地的国有、乡镇企业中获取稳定的财源.所以,即使只能获得更低的税收分成,但是为了保住税基,地方政府也不得不改变发展方式,积极吸引投资.由于税制改革后地方政府争取制造业投资可用的税收工具日益缩减,地方政府开始更多依赖于各种非税收手段.其中,土地作为一项重要的生产要素,低价出让土地可以降低投资商的生产成本.而中国独特的二元土地制度使得低价出让土地成为可能,提供廉价工业用地和补贴性配套基础设施等优惠条件成为区域间制造业投资竞争的主要工具.
地方政府选择低价出让土地给制造业投资者,虽然导致地方当期预算外财政收入损失,但是在未来,企业生产能力形成后,政府将获得更多的增值税.其次,高价出让商、住用地,其巨额土地出让金弥补了当期预算外财政收入的损失,也给地方带来了一笔可观的预算内收入.而且,土地开发出让所得的间接和直接收入大部分留在地方.所以,无论从预算外还是预算内,地方政府都有很强的激励利用“圈地”来“圈钱”,土地是一条有效的生财之道.
二、地方政府土地出让策略的描述性分析
本文选取了全国范围内288个地级及地级以上城市为研究对象,时间从2003年到2007年.数据来源于《中国国土资源年鉴》和《中国城市统计年鉴》.得到的指标有,各个城市每一年的出让土地面积、出让成交价款、协议出让土地面积、协议出让成交价款、年末总人口、地区生产总值、地方财政一般预算内收入、城乡居民储蓄年末余额、社会消费品零售总额.
对数据进行统计分析得到：“出让价款／预算内收入”这个指标的样本平均值达到55％,加上预算内房地产业和建筑业的税收,地方政府通过土地开发出让可以得到相当大的一笔收入.以协议方式大规模低价出让土地的行为在全国范围内都是一种普遍的现象.从2003年到2007年,从东部到中部、西部,从南到北,就“协议出让土地面积占城市土地出让面积的比重”这个指标来说,各个省份都有比重超过50％的城市,低价协议出让土地的行为没有集中在经济发达或者经济落后的某个或者某些区域.同时,统计结果还显示,全国平均来看,近60％的土地以协议方式出让,但协议得到的成交价款却只占总成交价款的30％多一点,城市平均地价水平大约是以协议方式出让土地的地价的两倍.通过大规模协议出让土地获得的财政收入有限,大部分土地收入通过高价招、拍、挂出让方式获得.
地方政府普遍的土地出让策略可以概括为：一方面通过协议出让方式以低价出让部分土地；另一方面通过拍卖、招标、挂牌等市场化方式尽量高价出让价值高的经营性用地.
三、地方政府土地财政的运作模式
地方政府进行城市建设、工业园区开发需要大量的资金,却以低价出让土地吸引投资,要使地方的土地模式成功运作,仅靠财政收入远远不够,所以政府成立了政府性公司和土地储备中心,将政府性公司的“好地”和土地储备中心的储备土地抵押给银行获得大量贷款.贷款一方面用于城市建设、工业园区开发等,另一方面进行新一轮的土地征收,增加土地储备.当抵押的“好地”和储备土地以招、拍、挂的方式高价出让后,地方政府获得巨额出让金,用来还银行贷款.如此循环往复,政府将旧有的土地储备中心的土地抵押、获得贷款、新一轮征收、高价出让、还贷款.
这种模式的基本思路是以地养地,用经营性的商、住用地“养”公益性质的建设用地和工业用地,从而实现政府的多重目标.这种模式成功运行的关键是土地征收规模的扩大和经营性用地出让的持续走高.一旦无法再低价大规模征收土地或者高价出让土地,这种模式将无法继续.
所以,要想从根本上改变地方政府的土地出让行为,使其不再热衷于土地开发,必须打破其背后的利益链条,保证财政体制、土地管理体制、金融体制及市场化改革的一致性,给予’地方政府足够的激励和压力来彻底改变当前的土地出让模式,地方“土地财政”.