本站原创摘 要：为了探求土地财政对社会经济和房地产市场的影响,本文结合相关经济理论和土地财政的起因,分别构建了土地财政对社会经济和房地产市场单独的影响模型和系统的影响,并从分税体制改革、地方政府晋升激励、土地相关制度等三个方面对土地财政模式的完善提出建议.
关 键 词 ：土地财政；社会经济；房地产市场；影响模型
中图分类号：F293.35 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2014）03-0027-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2014.03.05
伴随着城市化进程的加快和经济发展的加速,地方土地财政模式越来越明显,即地方财政对土地财政的依赖程度越来越严重.土地财政对加快地方经济发展起到了一定的推动作用,同时也与房地产市场之间存在千丝万缕的联系.本文结合土地财政的起因,探求土地财政与经济发展、房地产市场等影响因素之间的互动关系,并提出相应的建议.
一、土地财政发展概述
土地财政主要指地方政府依靠土地获取的相关收入,其主要构成包括地方财政预算外收入中的土地出让收入,地方财政预算内的房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税等土地相关税费,土地抵押贷款和土地招商引资等内容[1].关于土地财政的起因,目前国内大部分学者的观点主要可归纳为1994年的分税体制改革、地方政府的晋升激励和中国独有的土地制度等三大方面[2].而关于土地财政带来的影响,大部分学者也是认同其是有利有弊的.从影响的构成来分,主要集中在如下两方面.一是土地财政对经济发展带来的影响.其正向影响主要体现在增加地方财政收入和支出,给予城市基础设施建设、城市化和工业化的财政支持,推动地方社会经济发展；相应的负向影响效应则集中在影响投资经济转型升级[3],强化地方政绩考核中社会、环境、文化等效益的缺失等方面.二是主要聚焦在土地财政对房地产市场的影响.其正向影响主要体现为土地财政可以提供土地整治、土地集约利用和优化城市土地利用结构的资金支持[4]；负向影响表现为诱发地方政府短期土地寻租和土地违法,耕地大量减少；加重地方政府对房地产市场的依赖,有推动房价之嫌；加深城市与农村资金投入的差距,诱发城乡差距的进一步扩大；以土地征收换取土地城市化的加快,征地农民利益的侵害；土地抵押融资潜伏的金融风险等方面.土地财政对社会经济影响的实证分析大部分学者选用的数据来自于内生经济增长理论及相应的描述内生增长的函数模型[5],土地财政对房地产市场的影响则多半集中在土地财政与房价的实证研究上面.笔者认为,土地财政对社会经济的影响和对房地产市场的影响应该被放置到一个整体系统中来研究,因为社会经济的相关指标与房地产市场同样存在影响关系,其中部分因素可能会通过土地财政的传导作用对房地产市场产生影响.因此,本文采用结构方程模型对土地财政与上述两大方面的影响进行理论系统研究.
二、土地财政对社会经济和房地产市场的影响模型
在上述关于土地财政的概述中提出需要解决土地财政与社会经济、房地产市场两方面的影响关系,这些影响变量中有些变量之间同时存在相关和因果关系.因此,需要将土地财政对社会经济和房地产市场的影响放到一个整体系统中来分析研究.
(一)土地财政对社会经济的影响
衡量社会经济发展速度最常用的指标是人均产出的增长速度,这一点大部分学者都已运用内生经济增长理论及相应的描述内生增长函数模型进行实证分析,因此地方土地财政对地方经济发展的推动作用目前已经取得了共识[6].描述内生经济增长的模型中提出影响人均产出的因素有人均公共支出和人均资本数量[7],人均产出可用人均GDP来衡量,人均资本数量可结合人均固定资产投资来测度,人均公共支出可与扣除土地相关税收后的一般预算收入和土地财政收入两部分之和建立联系,因此可建立土地财政对社会经济的影响模型（见图1）.
上述模型中人均公共支出、人均产出和人均资本数量之间存在复杂的互动关系,人均公共支出和人均固定资产投资影响了人均产出,而人均产出在呈现增长的同时也会反作用于人均公共支出,中间的桥梁便是以GDP为主要考核指标的政府晋升激励机制；同样地,人均固定资产投资的增加也影响财政收入,比如土地财政中的土地相关税收.
(二)土地财政对房地产市场的影响
土地财政对房地产市场的影响主要是通过影响房地产市场的供需两方面来实现的,尤其是房地产市场供应方面.土地所有权和使用权分离的土地市场垄断制度和土地出让的巨大收益诱发了土地财政不断膨胀的可能,而土地财政最根本的体现就在于土地市场交易的繁盛.在房价高涨的今天,土地仍是众多房地产开发商和外商眼中的肥肉,地价的增长速度在容积率的瓜分下远远追不上房价增长的步伐,各方利益的驱使只会使这个循环似滚雪球一般越滚越大,更何况土地的供应还有存量挖潜和土地征收两种.尤其是土地征收,尽管补偿制度不断改革,但农民的长远利益仍然得不到根本的保障.将土地财政的起因和土地财政对房地产市场的影响结合起来构建的模型如下图所示.从模型中不难看出,土地财政对房价的影响只不过是目前各项社会经济制度下的一个中间阶段,高房价终究还是社会经济制度综合影响下的产物,控制土地财政对房价的抑制并不能从根本上起到作用.
(三)土地财政对社会经济和房地产市场影响的系统研究
因社会经济与房地产市场本身也是互相影响的,它们的构成指标之间也存在明显的互动关系,如GDP与房地产需求间的正相关,固定资产投资与房地产供给间的正相关都是存在的,因此上述两方面其实是一个系统中的不同方面而已,将土地财政对社会经济和房地产市场的影响放在同一个系统中可形成如下模型（见图3）.从图3中可以看出,日益盛行的土地财政模式其实是社会经济发展进程中各项体制改革和发展的产物,越调控越增长的房价的起因在于体制本身的发展.要调控房地产市场引导社会经济健康可持续发展,需要从各项体制的改革和完善入手. 三、发展对策
综上所述,土地财政对社会经济和房地产市场的影响其实都是社会经济改革发展系统中不同的方面,土地财政模式以后的发展和完善不妨从改革相关的体制入手.
(一)分税制财政体制改革
1994年分税制财政体制改革后,地方固定收入变为主要集中土地相关税收和国有土地有偿使用收入等方面,而地方财政支出并没有相应减少,因而在表面上形成了所谓“财权上移,事权下移”的局面[8].根据财政部网站公布的2011年中国财政基本情况：2011年全国公共财政收入103874.43亿元,其中本级收入占49.4%,地方本级收入占50.6%；本级收入中对地方税收返还和转移支付39921.21亿元,其中一般性转移支付主要用于调节地区财力差距,中西部地区在其中所占比重约为88.7%,本级支出仅占全国公共财政支出的15.1%.地方承担的事权中有一部分资金来源于的财政转移支付.由此可见,分税体制改革从和地方收入划分上看确实是将以往的部分地方收入集中到了,但这部分集中收入的最终流向仍然是用来转移支付给地方,此项改革对适当缓解地区财力差距确实能起到一定帮助,因为从长远眼光来看,我国地区间发展不平衡的局面对社会经济的可持续发展是不利的.因此,分税体制改革对土地财政模式的出现确实有一定的诱发作用,地方政府要稳定地方财政收入是不争的事实,可分税体制改革的目的却是基于整个国家地区之间综合发展的宏观考虑,与自身利益和着眼的角度也不同,从任何一方来看只要发展是控制在合适度的范围内,其结果便是无可厚非的,关键就在于度的把握.如果想让分税体制改革对土地财政的诱发性得到控制,抵制分税体制改革并不是可取之道,可通过加大对中西部落后地区的转移支付来进一步完善分税后的财政体制[9],至于控制的关键应该放在地方政府对经济利益的追逐度上,关于这一点就需要和地方政府的晋升激励联系起来.
(二)地方政府的晋升激励
从图1可以看出,如果说仅仅只有分税体制改革导致地方政府寻求土地财政得到财政平衡,那么土地财政发展的程度并非不可抑制.因为地方财政支出的方面在一定的GDP发展速度下并非是天文数字,并且均衡发展的市场经济本身能进行自我调节.问题在于地方政府绩效并非仅仅只有维持自身财政支出那么简单,地方的发展需要的支持同时也面临绩效的考核,而绩效考核的主要指标GDP进一步强化了地方政府对土地财政的追逐（见图2）.所以在分税制财政体制改革和地方政府的晋升激励机制双管齐下的强化作用下,地方政府对土地财政的追逐难免愈演愈烈了.要合理抑制上述两方面的强化作用,比较可行的对策就如大多数学者研究的观点一样,完整地方政府的绩效考核体系,适当引入生态、社会以及公众满意等考核指标.
(三)土地制度
土地财政带来的负面影响很大部分都集中在对土地及房地产市场的影响方面,如以土地征收换取土地城市化的加快,征地农民利益的侵害,推高房价等等.如图3所示,我国现行的土地制度为财政模式的蔓延提供了滋生的土壤.目前土地财政的土地根基来自于两种渠道：一是存量挖潜,二是土地征收.不管哪种渠道,政府都掌握了所有权拥有者的垄断地位,尤其是土地征收,虽然政府要向被征地农民支付一定的补偿费用,但相对失地农民以后的生活来讲基本上是杯水车薪.土地后期的巨大收益往往掩盖了前期相对松散的约束机制从而给政府发展土地财政提供了强劲的动力,进而对房地产市场起了较大的推动作用.当然,房价的高涨与地方土地财政存在一定的关联,但限制土地财政从而削减土地供给也并不是长远之计,因为房地产开发商在房地产市场中仍处于主要地位,从图3中可以看出房价作为当前土地相关制度的产物,但是不是由土地制度唯一确定的,作为民生问题政府可考虑继续加大社会保障房的建设和投入,让土地财政更好地发挥作用.关于征地农民的补偿问题一直是学术界关注的重点和热点,农村集体土地制度的改革值得探讨.
总之,土地财政作为当下社会经济发展到一定阶段的产物,要因势利导,促进其发挥更好更完善的效用.
（责任编辑：徐璐）