本站原创放宽准入后,农村金融机构如星火燎原,但相应的监管资源捉襟见肘,亟需制度创新
《财经》记者 张宇哲
在近年来一系列监管、财税政策引导下,农村金融体系的建设大有星火燎原之势.
据银监会最新统计,至2009年1月底,中国已有108家新型农村金融机构开业.所谓新型农村金融机构,即为银监会批准成立的村镇银行、贷款公司和农村资金互助社.
在前不久召开的农村金融研讨会上,一位专家推算,如果按管理层的要求和计划,基本实现县(市)及以下乡镇、行政村金融服务全覆盖,三年内各类新型农村金融机构至少要增加至千家以上.
在为农村金融打开新局面欢欣的同时,亦应看到农村金融机构的监管瓶颈.
“对监管者来说,目前最迫切的问题是监管资源不足,监管力量太少了.”一位负责监管农村金融机构的基层银监局人士对《财经》记者坦承,新型农村金融机构的风险防范任务十分艰巨.
农村金融体系的开拓,肩负着拉动农村需求、平衡二元经济的任务,向来被国务院高层视为与国有银行改革并重的改革攻坚战.上个世纪90年代风行一时的农村金融基金会因缺乏监管损失惨重,恰恰是新一轮农村金融机构的前车之鉴.如何在发展与监管之间取得平衡,仍然任重而道远.
风生水起
2006年底,银监会调整放宽了准入门槛,开放农村金融市场.业内公认,这是农村金融领域最具突破意义的改革.从那时起,各类农村金融机构的冒升如雨后春笋.
据银监会最新统计,至2009年1月底,108家新型农村金融机构共吸纳股金42亿元,存款62亿元,贷款余额42亿元,累计发放贷款55亿元,95%的贷款投向农村小企业和农户,已盈利的机构实现账面利润1003万元,不良贷款率约为0.4%,其中0.2%是四川汶川大地震因素造成.
上述108家机构中,有村镇银行92家、贷款公司6家、农村资金互助社10家.村镇银行和贷款公司的主要发起人均为商业银行.
截至目前,国开行已设立七家村镇银行,是设立村镇银行数目最多的中资银行,农业银行、建设银行、交通银行、民生银行也已相继设立村镇银行.据悉,工行、中行正积极申请设立村镇银行.
3月底,广东恩平汇丰村镇银行有限责任公司正式开业,这是汇丰银行在中国开设的第五家村镇银行.外资银行中,渣打银行和花旗银行也分别设立一家村镇银行和一家贷款公司.
北京市常务副市长吉林曾在公开场合表示,2009年,北京将进一步加大农村金融体系建设力度,本年度将成立20多家小额贷款公司及8家村镇银行,重庆金融办主任罗广告诉《财经》记者,今年计划成立15家村镇银行,湖南银监局有关人士亦向《财经》记者透露,初步计划设立十几家村镇银行,力求每个地级市有一家新型农村金融机构.
为了进一步扩大新型农村金融机构试点,改善农村地区金融机构网点覆盖低、竞争不充分的局面,来自银监会的消息显示,按照国务院的要求,银监会正在研究制定新型农村金融机构未来三年的发展规划,统一汇总后拟于近期报请国务院批准后实施.
这一规划的主要思路,就是继续扩大开放面.银监会合作金融机构监管部主任臧景范介绍,银监会争取通过三年努力,与现有金融机构一起,基本实现县(市)及以下乡镇、行政村金融服务全覆盖.
“这并不意味着机构全覆盖,关注焦点在于金融服务空白处.”臧景范强调.
据银监会网站发布的2008年度《中国银行业农村金融服务分布图集》显示,金融机构空白点有2000多个,投资人可以据此选点.“金融服务空白点远远小于这个数目,设立新型农村金融同时要兼顾商业可持续性.那些属于金融空白点又无法兼顾商业可持续的地方,比如四川、西藏等地广人稀的地方,开一家机构成本很高,需要政策提供支持.”臧景范称.
政策杠杆
准入的放开、门槛的降低及财税方面的一系列优惠政策,是改变农村金融原来应者寥寥局面的制度支点.
2006年,新型农村金融机构首批试点选择四川等六省区先行试点.过去开一家银行至少需要1亿元资本金,村镇银行的资本金只需要300万元,市场门槛的大幅降低带来的是地方投资者申请踊跃.有关试点省区还给予前三年返还营业税的优惠条件.
2007年10月,试点迅速星火燎原,扩大到全国31个省(区、市).
今年以来,财政部又发布了一系列财政促进金融支农的新政策,包括涉农贷款增量奖励、费用补贴等,希望将财政政策与信贷资金有机结合,探索发挥财政杠杆的作用.
3月2日,财政部发布文件对涉农贷款增量进行财政奖励试点,暂定试行三年.从2009年起,对上年末涉农贷款余额同比增幅超过15%的金融机构,按2%给予奖励,但对上半年末不良贷款率同比上升的,不予奖励.试点包括了黑龙江、山东、河南、湖南、云南和新疆六个产粮大省(区).
当日,财政部还发布了对新型农村金融机构进行定向费用补贴的通知,对达到监管要求并实现上年末贷款余额同比增长的(其中村镇银行贷存比要大于50%),自2009年至2011年,由财政按照上年末贷款余额的2%给予补贴.
由于目前的村镇银行贷存比大部分都已超过50%,也就是说几乎均可享受到此次补贴.
此外,《财经》记者还了解到,财政部还将出台一项颇为重大的政策,即对所有金融机构发放的5万元以下的农户贷款,给予税收减免优惠.这一政策可能暂定试行两年.
对此,银监会有关人士认为,此次财政部发布的一系列财政促进金融支农的重大政策,是近年来前所未有的,其中这项税收减免政策更是激励力度最大的,“希望这些政策可以常态化,对农村金融领域有一个长效激励机制.”
在多重政策鼓励下,外资银行的选择也有所不同.花旗银行因农村金融业务较难盈利没有申请村镇银行,汇丰银行则在以一年成立四家以上村镇银行的速度,布局其在中国县域的版图.
接踵而来的问题是,同一家主办行下属的多家村镇银行,能否后台共享以解决管理成本高的问题实现规模效应这直接对村镇银行当前不能跨区经营的限制提出了挑战.
银监会有关官员告诉《财经》记者,将允许主发起行参照银行小企业金融服务专营机构模式,组成专司村镇银行管理事业部性质的专业化机构.
“单独的事业部制不会使城市业务和农村业务混淆,这样的设置可以确保针对不同的客户群,集中实施不同的策略和经营方式.但这种管理形式只是权宜之计,毕竟管理村镇银行需要一个载体,未来也会有整合村镇银行网点网络的需要.”汇丰中国村镇银行业务部常务总监李惠乾认为.
汇丰村镇银行和汇丰在上海的子公司汇丰银行(中国)有限公司(下称汇丰中国)完全分开运营,有各自的董事会.汇丰中国在架构上与这些村镇银行是平行关系,但在汇丰中国内部设立的村镇银行业务部,对其所有村镇银行负有管理职能,包括业务指导、产品开发、风险控制、资源调配等,相当于村镇银行的总部.
“但这是否相当于汇丰银行另辟蹊径,突破了对外资银行网点布局的诸多限制”一位银行业专家表示.事实上,目前村镇银行的主发起行,大多为在网点布局有政策约束的金融机构,比如没有基层分支机构的国开行,或者不可跨区域设立分支机构的城商行、农商行.
目前外资银行设立的新型农村金融机构均为独资形式,“独资可以有效决策,如果采用股权分散的方式,会变成很多决策在董事会、股东大会层面协调.”李惠乾认为.
监管瓶颈
“很多迹象表明,新型农村金融机构完全可以在服务农村、服务县域的过程中,实现长久的可持续发展.”银监会合作金融机构监管部主任臧景范在接受《财经》记者采访时强调.
虽然如此,业内人士推算,如果基本实现县(市)及以下乡镇、行政村金融服务全覆盖,三年内新型农村金融机构至少要增加至千家以上.与此相对应的是,主管新型农村金融机构的银监会合作部,原先已负责现有5000多家农信社的监管,迄今该部门在人员编制、机构设置上并无任何变化,同样的监管资源现在要管数量更多的基层金融机构,如何坚持“低门槛、严监管”的原则
在新型农村金融机构开展试点之后,基层监管力量已捉襟见肘.银监会主席刘明康在彼时接受《财经》记者专访时亦强调,如何改进监管体系,利用有限的监管力量应对更为艰巨的监管任务,切实防范金融风险,也将是银监会面临的一个重要而现实的挑战.
目前,按照银监会的职责分工,地方银监分局为农村中小金融机构的属地监管机构,而绝大多数农村中小金融机构都设在县(市)以及乡(镇)和行政村,这些地方只设有监管办事处,目前每个办事处一般只有三到五个人,监管任务(包括对农信社和邮储银行的监管)很繁重.随着大型金融机构包括外资银行的参与,如何科学建立大型机构与小型机构的股权管理关系,更是一个需要慎重研究的课题.
对此,臧景范表示,一方面要落实大股东的主监管制度,即借力于对大股东商业银行的法人监管,来实现对农村金融机构的监管.另一方面,银监会已要求基层监管力量尽可能向新型农村金融机构和农信社倾斜,在资本充足率、信贷风险、法人治理、内部控制等方面实施持续、动态和盯住式的审慎监管.
另外,不在银监会监管范围内的“只贷不存”的小额贷款公司,近期发展势头亦颇为凶猛.
继去年5月央行和银监会联合下发有关文件,把小额贷款公司的审批权和监管权移交给省级政府之后,短短数月间,已经开业的小额贷款公司就达390多家,筹备成立的有400多家,仅内蒙古一个区就计划成立150多家,重庆市已成立52家贷款公司.比较冲动的省份主要集中在资金紧缺的中西部.
“我们主要担心其非法集资、洗黑钱、吸收公共存款,已对地方出具监管指导意见,目前密切关注其动态.”臧景范称.
对于这样的监管形势和资源约束,《财经》杂志首席经济学家沈明高建议,“银监会不妨尝试二级监管模式,改造地方金融办或省联社的力量监管地方小型金融机构,包括新型农村金融机构、典当行、担保公司等,类似于美国的联邦监管模式,这种分省监管模式还会促进监管竞争,既可增加监管力量,也可避免‘一刀切’的管理模式,以免落入‘一管就死,一放就乱’的窠臼.”