构建合作金融为主的多元化农村金融服务体系

摘 要 ：近年来农村金融供给不足问题日趋严重,构建以合作金融为主的多元化农村金融服务体系成为当务之急.本文建议大力发展农村合作金融机构,规定商业银行贷款总额中对农村贷款的最低比例,加大政策性金融对农村的支持力度,赋予非正式金融合法地位,引导其规范发展.

关 键 词 ：农村金融 合作金融 金融政策

在“十一五”规划确定的“扩大内需为主的经济可持续发展战略”中,把农村看作扩大内需的主要市场.如何让农村的消费“火”起来核心的问题在于增加农民收入,这需要通过各种途径支持和促进农业生产和农村经济持续、稳定地发展,大幅度改善“三农”问题.与工业生产和城市经济的发展一样,农业生产和农村经济也离不开金融的支持.值得注意的是,在“二元经济”结构比较突出的中国,发展农业生产和农村经济以及解决“三农”问题,能否主要依托商业性金融从近几年的实际情况来看,各大商业银行县以下机构急剧萎缩,未撤并的基层网点从农村的“抽血”远大于“输血”,这表明农业和农村越来越被商业性金融“边缘化”,农民的金融需求越来越得不到满足.笔者认为,必须根据我国的现实国情重构农村金融服务体系,突出合作金融的主导地位,才能把对农村、农业和农民的金融支持落到实处.

一、农村金融供给不足的严峻现实

近10年来,面向中国农村、农业和农民提供金融服务的机构主要有中国农业发展银行、四大国有商业银行、农村信用合作社、中国邮政储蓄, 它们共同形成了政策金融、商业金融、合作金融分工协作的农村金融服务体系.同时,在上述正规金融供给不足的情况下,民间借贷一直或隐或现地填补着资金需求的短缺.近年来农村金融供给不足问题日趋严重,突出表现在以下几个方面：

1.面向农村、农业和农民服务的正式金融机构网点萎缩

1997年金融工作会议确定“各国有商业银行收缩县(及以下)机构,发展中小金融机构,支持地方经济发展”的基本策略以后,包括农业银行在内的国有商业银行大幅度收缩县及县以下机构.入世后,为迎接外资银行挑战, 四大国有商业银行加快了建设现代商业银行的步伐,推进以利润和客户为中心的经营管理体制改革,对一些规模小、盈利能力差的分支网点进行撤并,分流精简员工,提升经营层次.从1998年至2004年,四大国有商业银行共撤并基层机构75,585家,其中农村地区的经营网点占大半(至2002年底,共有31,000多家地县以下基层经营网点被撤并), 目前仍在农村开展业务的国有银行分支机构寥寥无几.以湖北省恩施自治州为例,中国工商银行、中国银行、中国建设银行三家银行在当地乡镇以下的网点已全部撤销,截止2005年5月,中国农业银行和农村信用社在恩施自治州乡镇以下的金融服务网点仅存117个,应对的是面积达4,588．6平方公里,包括107个乡(镇)和3,067个行政村的服务区域,也就是说平均每39．2平方公里的区域才有一家金融网点.在金融电子化程度很低的农村,网点如此稀少,使农民存款、贷款、结算等金融业务十分不便,更不用说获得金融机构提供的理财、信息咨询、财务顾问等金融服务.在地方中小金融机构发展滞后、农村信用社出现非农化和商业化倾向的情况下,四大国有商业银行特别是中国工商银行、中国银行、中国建设银行的基层经营机构逐步从县域以下市场退出,使得农民更难从正规金融体系中获得资金和其他相关金融支持.

2.县域以下商业银行的存、贷款极度不对称,农村“缺血”日趋严重

在精简机构的同时,四大国有商业银行的经营战略越来越倾向于“大银行、大城市、大行业、大项目(客户)”,相对于从农村和农业中吸收的存款而言,对农村、农业和农民的贷款日益减少.涉农贷款逐渐远离农村中小客户,表明四大国有商业银行目前只把农村视为吸收存款的主要战场之一,而贷款投向则呈明显的非农化倾向.加上目前国有商业银行对贷款实行层层授权的授信制度,基层商业银行贷款审扎[权限大大缩小,其基层网点几乎是“只收不放”或贷款额度大大低于存款规模.目前农村的正规金融机构吸收的资金不仅没有反哺农村,向农村经济提供足够的金融服务,而且事实上成为将农村资金输向城市的“抽水机”.以湖北省天门市为例,2003、2004年天门金融机构的贷存比例分别为7．5％、5．6％.2004年湖北省天门市建行各项存款余额8．8亿元,贷款余额仅为5,408万元,贷存比为6．1％；天门农业银行近三年存款余额净增1 0亿元,但新增贷款累计却不到2,000万元,且其中大半是非农贷款.湖北省的农村经济发展水平在整个中西部地区的排位靠前,天门市的农村经济发展水平在整个湖北省的排位也是靠前的,农业银行在天门市的涉农贷款尚且只占如此微弱的地位,其他经济相对落后地区的涉农贷款就可想而知了.

3.农村信用社为“三农”提供的信贷支持非常有限

目前,农村信用社虽然是正规金融机构中向农村和农业经济提供金融服务占比较大的金融服务主体,与农业和农户的直接业务往来比较频繁.但是,由于各种原因(如政府干预、管制较多、历史包袱沉重等等),全国农村信用社系统为“三农”提供的信贷支持非常有限.截止2005年6月末,全国农村信用社吸收各项存款达30,694亿元,发放各项贷款21,968亿元,两者差8,726亿元,其中除小部分存放银行外,大部分以投资或同业拆借等方式从农村流出.与此同时,农村信用社的互助合作色彩日益淡化,据有关专家估计,大约只有20％的贫困农户能够得到农村信用社的小额信贷支持.

农村信用社作为农村金融的主力军,农业贷款一般在其贷款总额中占有较大的比重.截止2005年6月末,全国农信社农业贷款余额占全部金融机构农业贷款的比重达87．5％.以湖北省为例,2004年湖北农村信用社的涉农贷款1 90．54亿元,约占全省农村信用社贷款总额(404．68亿元)的47％.同期,全省农村信用社的农业贷款总额占全省所有金融机构农业贷款总额的比重为86．68％.尽管农村信用社的贷款近一半用于县域以下农业贷款,然而由于农村信用社的信用规模比四大国有商业银行小得多,故其农业贷款占全省各项贷款余额的比重仅为3．38％.可见,以农村信用社目前的实力及其农贷安排的比重来看,它对农村经济发展的金融支持力度仍然十分有限.

4.一味通过行政手段抑制非正式金融,未能充分利用民间资本改善农村金融供给不足的矛盾

由于农村金融市场上正规金融供给日益萎缩,农民信贷需求的缺
口不得不借助非正规金融来弥补,这为民间借贷活动提供了空间.据陈锡文(2004)估计,中国2．4亿个农民家庭大约只有15％左右从正规的金融机构获得过贷款,其他85％左右的农民要获得贷款基本上都是通过民间信贷来解决.另据温铁军(2001)等学者对中国东部、中部、西部共15个省份24个市县的一些村庄进行的个案调查,民间借贷的发生率高达95％,高利息的民间借贷发生率达到了85％.但长期以来货币管理当局对一切非正规金融均持严厉管制的态度,特别是1997年东南亚金融危机后,为了避免民间借贷对农村信用合作社经营造成；中击,维持金融秩序和防范金融风险,管理当局1998-1999年对农村合作基金会进行了清理整顿,这种有组织的民间金融形态在全国范围内被统一取缔.由于一方面政府对非正规金融采取“一刀切”的否定态度,另一方面各地乡镇企业和农村家庭金融需求的缺口很大,导致某些富裕的民间资本无法借助非正规金融渠道实现资本增殖,于是民间借贷活动走向地下化.一些地方的台会、私人钱庄一旦有合适的气候就纷纷冒出来,与其说是“死灰复燃”,不如说它本身就有深厚的客观存在的基础.大量事实证明,一味通过行政手段抑制或禁止非正式金融,并不可能彻底堵住农村民间资本自由借贷行为,反而错失了利用市场机制改善农村金融供给不足矛盾的机会.

二、影响农村金融供给的主要因素

1.金融服务与成本

经过20多年的改革与发展,中国农村经济虽然基本突破了自给自足的局限,并建立了一批专业化的农业大户、家庭农场、农业产业化经济联合体、农民专业协会、社会化服务型农业合作经济组织等经营组织,但家庭承包经营仍然是中国农业经济的基本经营制度.因此从农村金融的服务对象看,以家庭为代表的农户是农村金融需求最重要和占比最大的主体.

以家庭为代表的农户信贷需求具有多样性、分散化、季节性和规模小的特点.为了适应上述特点,提供农户信贷的金融机构必须广泛布点,迎合农业生产的季节性需求调度头寸,同时还要在贷款集中发放时增加相应的人手.小额、零星的农户信贷既增加了金融机构的经营成本和风险控制的难度,在贷款利率受到严格管制的情况下,金融机构发放农贷的直接经营收入往往不足以抵补信贷成本或只有微利,因而对以利润最大化为经营目标的商业性金融而言,这种经营成本较高、收入较低且风险较大的贷款缺乏可持续性,这也是近年来四大国有商业银行等金融机构减少甚至放弃农村金融供给的一个重要原因.2004年末,监管部门取消了贷款利率浮动的上限限制,这项举措虽然有助于抵补农贷的高成本,但其中的高风险仍让商业性金融机构望而却步.

2.农贷领域的信息不对称问题十分严重

在农村金融业务中,金融机构面临的最大风险是信用风险.由于农村信贷业务的特殊性,使得一些在非农信贷业务中常用的信用风险控制手段在农贷领域难以发挥作用,加大了金融机构的经营风险,这也是商业性金融机构减少农村金融服务供给的重要原因之一.为什么在非农信贷业务中常用的信用风险控制手段运用于农贷业务时失灵在贷款发放方面,由于申贷主体(主要是农户,下同)往往缺乏规范的财务报表和收入、支出、资产等原始单据,使金融机构难以估计贷款的潜在风险；在贷款发放后,金融机构也往往难以获取有关申贷主体经营活动的私人信息,或无法承受过高的信息采集成本.可见,在金融机构与申贷主体之间信息不对称十分严重的情况下,前者很难依照一般的信贷风险管理流程进行操作.或者说一般的信用风险管理技术无法有效规避和防范借款农户违约所造成的过大风险.

3.农户往往缺乏合格的贷款抵押担保品,农村信用担保体系缺位

在现行的金融管理体制下,为了确保贷款的安全性,几乎所有的商业性金融机构的贷款都设置相应的财产抵押.一般来说,农户所拥有的比较值钱的“财产”主要是没有完整产权证明的住宅和只有使用权的耕地,而按照现行的《担保法》,耕地的使用权不具备抵押效力,农民的住房不能房产证,也不能作为抵押品.而除此之外农户所拥有的农产品、农业生产资料等财产由于价值评估麻烦且难以变现,大都不能够被金融机构认可为合格的贷款抵押品.由于农户很难满足商业性金融机构对合格抵押品的要求,故一些即便在未来有还款资金来源的农户,也过不了商业性金融机构的审贷关.在不能提供合格的抵押品时,商业性金融机构通常也可以接受担保方式的贷款申请,然而目前我国农村的信用担保体系几乎是空白,需要贷款的农户也很难找到担保人.

4.政策性金融覆盖面过窄

在商业性金融农村市场失灵的情况下,如果政府对商业性金融给予相应的优惠政策以及辅之于必要的政策性金融,将有助于改善农村金融供给不足的现象.然而,长期以来,参与农村金融业务的商业性金融机构不仅没有税收优惠,甚至还要发放政策性扶贫贴息贷款,因此商业性金融自然会退出农贷领域.就政策性金融的供给来看,中国农业发展银行作为我国唯一的农业政策性银行承担着国家规定的政策性农村金融业务并财政性支农资金的拨付.由于农业发展银行资金来源绝大部分依靠中国人民银行再贷款,资金来源渠道单一,融资成本高.1998年国务院对中国农业发展银行的职能做了重大调整,基本上将其定位为专门对农村粮、棉、油购销提供金融支持的政策性银行.没有把农业基本建设和农业综合开发的信贷支持列入其业务范围,更谈不上为广大农户提供小额、低利率贷款支持.随着市场经济的逐步发展及粮食流通体制改革的深化,国有粮食购销企业收购量明显下降,以粮、棉、油购销信贷为主的农业发展银行的贷款资产业务规模也出现明显下降.据统计,2002年,放开粮食购销市场的8个主要省份,农业发展银行的粮油购销贷款比上年下降56％.由于在现行的业务定位下农业发展银行的政策性金融覆盖面过窄,政策性金融对农村、农业和农民的扶持有所弱化.

三、构建以合作金融为主的多元化农村金融服务体系的政策建议

1.大力发展农村合作金融机构

从严格意义上说,合作金融是指按照规范的合作制原则建立起来的资金互助组织,它可以利用从银行或政府机构获得的资金或社员股金、存款向合作成员提供贷款.合作金融一般是在较小的具有利益相关性的团体中开展, 由成员自愿八股组成.由于成员间彼此相互了解,相互信任,信息比较对称,对于贷款可以进行低成本的监督,能够比较有效地解决小额信贷过程中的逆向选择和道德风险问题.正因为如此,在农村和农业领域以合作
金融的方式开展金融服务,可以充分利用合作成员所在地域比较接近、彼此信息比较透明、成员之间能够信用互保以及在组织中自我雇佣等优势,以较低的成本向农户发放低利率、无抵押的小额信用贷款,解决农户临时性、季节性、分散性的资金需求.笔者以为,在商业性金融以信息不对称难以控制信贷风险以及规模不经济难以控制信贷成本而大面积退缩的现实状况下,合作金融正好可以凭借其在解决信息不对称问题方面和操作小额信用贷款方面所具有的独特优势,迅速填补农村金融市场的空缺,并通过制度创新成为农村金融服务体系的主流.

目前,无论是发达国家还是发展中国家都普遍存在着合作金融组织(如德国、美国、日本、马来西亚、印度尼西亚、巴基斯坦、印度、尼泊尔等国家的信用合作社、贷款协会、小额信贷组织等),它们对于促进农村经济的发展发挥了巨大的作用.我国现有的合作金融组织一一农村信用社由于官办色彩浓厚,在很多方面已经背离了合作制原则.2003年开始,我国的县级农村信用社统一改制为法人单位,某些资本金达到规定要求且自愿选择商业化改造的农村信用社组建了农村商业银行.这种做法在我国沿海发达省份的某些地区可能是成功的,但对于我国绝大多数的经济比较落后的地区来说,如果农村信用社都按照纯商业性金融模式运作,则广大农村、农业和农民将越来越缺乏金融支持,解决“三农”问题也将遭遇更大的资金“瓶颈”.因此笔者主张,我国农村信用社改革应该更多地考虑广大农民的利益和农村金融的现实需求,把真正意义上的互助合作式的农村信用社作为未来相当长一段时期农村金融组织的主流形式.目前我国有些地方在原有的农村信用社之外另行设立合作金融组织进行试点,如吉林梨树县百信农民资金互助合作社、河北定州市翟城合作社、河南兰考县贺村合作社、河南兰考县南马庄经济发展合作社等,从试点情况看,各方反映良好.在合作金融机构的设立方面,笔者以为,除了在农户自愿基础上新设外,更多的地区可以引导原有的部分农村信用社改组成真正按合作制原则运行的合作金融机构,避免大规模“另起炉灶”而增大相关的改革成本.

要强化农村信用社在农村金融供给中的地位和作用,需要对前期的农村信用社改革进行反思：不宜强制性地以股份制、股份合作制代替合作制,也不宜强制性地要求农村信用合作社超出合作成员的意愿扩大规模,如果忽视了合作成员应在地域上比较接近、彼此比较了解、能够信用互保等维系合作制所必要的条件,就难以保证农村信用社发挥其应有的作用.在明确了农村信用社改革的基本方向的基础上,还应通过以下几方面的措施为农村信用社的规范发展提供宽松的环境：(1)要明晰农村信用社的产权关系,减少地方政府对农村信用社的业务干预；(2)在税收等方面给予必要的优惠,如可考虑适当降低农村信用社的营业税和所得税税率、对过去农村信用社农业银行和人民银行业务等历史遗留的不良资产进行政策性剥离冲消；(3)因地制宜地将农业发展银行的某些政策性金融业务委托农村信用社经营；(4)处理好农村信用社与新成立的邮政储蓄银行在县域以下的机构之间的竞合关系.

2.规定商业银行贷款总额中对农村贷款的最低比例

小农经济模式使得农民的资金需求具有时间长、金额小、生产性和生活性开支合一的特点,这些特点决定了农业生产(非农场化的)和农民日常贷款的交易成本往往较高,加之这类贷款的举债主体的信息透明度低、缺乏容易足值变现的抵押物,不确定风险较大,故大型商业银行对小农经济色彩浓厚的农业和农民个人贷款的发放往往比较审慎.

对于追求利润最大化的商业银行而言,将贷款重点放在高回报的领域是无可厚非的.问题在于作为“二元经济”结构比较突出、农民占总人口约2／3的发展中国家,政府不能完全听任“看不见的手”对经济和金融自发调节,而必须按照国家产业政策的导向,通过必要的规制引导商业银行将一部分信贷资金投向农业这一关系国计民生的弱势产业.特别是在目前合作金融体系还不够强大的情况下,国家政府或金融管理当局可借鉴国外经验,规定商业银行贷款总额中对农村贷款的最低比例,要求商业银行在不违背安全性、流动性、盈利性的基本经营原则的基础上,承担其应尽的社会责任,保证一定比率的信贷资金流向农村,帮助农村增强自我发展的“造血功能”,促进国民经济协调发展.

3.加大政策性金融对农村经济的支持力度,尽快建立农村信用担保体系

由于我国的“二元经济”结构在相当长的时期难以被打破,在商业性金融供给不足的情况下,不仅需要大力发展互助合作性质的农村合作金融,而且有必要通过政府“看得见的手”去弥补纯商业性金融“看不见的手”所无法调节的部位或环节.因此,对中国农村和农业这样一些经济不发达、市场化程度十分有限的地区和部门而言,政策性金融的供给是必不可少的,尽管政策性银行也可以探索商业性业务与政策性业务分开经营的运作模式.就我国目前的实际情况看,保证必要的政策性金融供给应注意以下两方面的问题：(1)发挥政策性银行在政策性金融供给中的主导作用.应借鉴国外经验,进一步研究如何通过政策性金融有效弥补市场机制的不足,更好地发挥与商业性金融互为补充的联动效应.就目前我国与农村经济相关的政策性金融机构一一中国农业发展银行的服务定位来看,一是要延伸服务对象,由目前支持粮棉收购环节逐步向粮棉产前及加工领域以及农业产业化基础条件的形成等方面延伸；二是要围绕农业结构调整和农村城市化做好政策性金融服务,支持农村利用科技、信息和先进的农业机械提升产业竞争力,并帮助农民解决因结构性矛盾而导致的农村内需不足问题；三是营业网点要适当向下延伸,从组织机构上更加贴近农民的生产和生活,也可考虑将某些政策性金融服务通过在基层点多面广的农村信用社.(2)建立农村信用担保体系.农村贷款金额小、风险高的特点,是农民贷款难的重要原因.尽快组建以地方财政出资为主的农业贷款担保机构, 以此引导民间资本参与信用担保体系的建设,解决农户因缺乏合格抵押品而难以向商业性金融机构申请农业贷款的难题.

4.赋予非正式金融合法地位,并引导其规范发展

中国农村存在着一个广大的民间融资市场.据国际农业发展基金的研究报告, 中国农民来自非正规市场的贷款大约为正规信贷机构的4倍.对于农民来说,非正规金融市场的重要性要远远超过正规金融市场(1FAD,2001).何广文(1999)的研究也表明,我国农户从银行和信用社等正规金融机构借入资金仅为借款总额的13．94％,从私人或其他非金融机构借入资金高达借款总额的86．06％,大部分资金借贷是在农村内部解决的.

不可否认,现实生活中农村民间非正式金融确实存在着某些不规范现象和比较大的风险,但客观而论,民间借贷对农村经济具有良好的适应性和积极的推动作用,能够在很大程度上弥补了正式金融机构的对农业贷款的不足,促进了多渠道多形式的农村信用的发展和农村进农村非正式金融规范发展笔者的政策主张是：依法引导和规范民间非正式金融的经营行为.政府相关部门应本着“明确标准、放松管制、细化监管、鼓励竞争”的原则,制订符合中国国情的民间金融法律法规(如《民间融资法》、《民间金融机构管理条例》等),根据不同情况允许农村非正式金融逐步走向正式金融.对不愿融At式金融的非正式金融组织,宜疏不宜堵.为防范日常的经营风险和控制局部金融混乱蔓延,应通过类似行业协会的农村社会组织对它们进行指导,加强民间非正式金融的自律.

本文作者：

刘惠好 中南财经政法大学金融研究所所长,教授,博士生导师,民建财金委委员

责任编辑：董 博