本站原创湾地区的检察官手握侦查、追诉大权,位高而权重,但却长期处于有“将”无“兵”的尴尬境地,案多人少、负荷极重.虽说台湾“法院组织法”和“刑事诉讼法”均规定检察官有权指挥、调度协助侦查,但实务上由于多种原因,检察官对于指挥办案,常感力不从心.基于这一现实,为办案的“包青天”（检察官）配置“王朝”、“马汉”式的得力助手--检察事务官,以分担检察官的部分工作,减轻检察官的案件负荷,就成为当时台湾检察体制改革的一项紧迫任务.
1999年台湾地区“法院组织法”修订[1],增设了第66条之2：“各级法院及其分院检察署设检察事务官室,置检察事务官,荐任第七职等至第九职等；检察事务官在二人以上者,置主任检察事务官,荐任第九职等或简任第十职等；并得视业务需要分组办事,各组组长由检察事务官兼任,不另列等.”该条款明确提出设立检察事务官制度并初步规定了检察事务官的配置原则,因而被民间戏称为“王朝、马汉条款”.2000年5月15日台湾地区“法务部”颁布《地方法院检察署检察事务官事务分配原则》,同年6月第一期检察事务官分配到各地检署服务,由此正式建立起检察事务官制度.台湾地区检察事务官制度的创设,受到日本检察事务官制度和美国检察官助理制度的深刻影响,但在实务运作中又体现出了自身的特色,对于大陆正在进行的、以检察事务官制度改革为中心的检察人员分类管理制度改革是一个很好的借镜.
一、台湾地区检察事务官制度的法律定位
根据修订后的台湾地区“法院组织法”第66条之3的规定：“检察事务官受检察官之指挥,处理下列事务：一、实施搜索、扣押、勘验或执行拘提.二、询问告诉人、告发人、被告、证人或鉴定人.三、襄助检察官执行其它第60条所定之职权.检察事务官处理前项前二款事务,视为《刑事诉讼法》第230条第1项之司法官.”据此,台湾地区的检察事务官实际上发挥着“司法官”和“检察官助理”的双重角色：
(一)角色之一：司法官
依据台湾“法院组织法”第66条之3第1项第1、2款的规定,检察事务官受检察官指挥,得以司法官的身份,从事检察核心业务的侦查作业,包括执行搜查[2]、扣押、勘验及拘提,询问告诉人、告发人、被告、证人或鉴定人等.需要注意的是,检察事务官实施上述侦查作业,虽然要受检察官指挥,但却是以自己名义独立完成的,因而其身份视为司法官.例如,检察事务官虽受检察官指挥而实施搜查,但却是以检察事务官自己的名义制作搜查笔录.当然,考虑到检察事务官人力及装备的有限,在办案中如遇执行大规模搜查任务时,恐有其力未逮的情形,因此,台湾“刑事诉讼法”第128条之2规定,检察事务官为执行搜查,必要时,仍得请求司法官或司法辅助.
(二)角色之二：检察官助理
依据台湾地区“法院组织法”第66条之3第1项第3款的规定,检察事务官还得协助检察官行使法定的提起公诉、实行公诉、协助担当自诉及指挥刑事裁判之执行等职权.据此,几乎所有检察官的法律业务,包括勘验证据、分析卷证、开庭调查、公诉莅庭、刑罚执行、撰拟书类、法律倡导、内外勤等业务,都可以由检察事务官襄助,或委托检察事务官代为行使.检察事务官的上述职责,与司法官的工作内容,存在着明显差异,因此,检察事务官在履行上述职务时,并非以司法官身份出现,而是充任检察官助理的角色.惟需注意的是,检察事务官实施上述行为时,并非以自己的名义独立作出,而是以检察官的名义,例如,检察事务官协助检察官勘验证据、制作报告书,都是以检察官的名义作出的.
客观地说,检察事务官兼任的司法官角色与检察官助理角色这两者之间是存在冲突的,毕竟司法官角色强调的是团队的战斗力,而检察官助理角色则注重个案的配合性[3],将两个可能存在冲突的角色赋予检察事务官一身,可能导致检察事务官的角色混淆.其实,台湾“立法院”最初审议的“修法议案”,是建议同时增设检察事务官和检察官助理两种职务,且两者之间有明确的分工：检察官助理负责协助检察官诉讼案件程序的审查、法律问题的分析以及资料搜集等工作；而检察事务官则接受检察官的指挥,进行搜查、扣押、勘验及讯问等工作.但在“立法院”协商过程中,部分“立法委员”认为检察官助理与检察事务官的功能重迭,没有必要同时增设两种职务,保留其一即可,因此在最终“法案”通过时删除了关于增设检察官助理的条文,而仅留下检察事务官一职,并让检察事务官一身兼两任.其结果,便造成今日检察事务官角色地位的混沌不明.从台湾地区各地检署检察事务官制度运行的实际情况来看,检察事务官既要以检察官助理的身份协助检察官诉讼案件程序的审查、法律问题的分析以及数据搜集等事项,又要以司法官的身份受检察官的指挥实施搜查、扣押、勘验或询问告诉人等事务,往往因权责不明而迭生争议.[4]
此外,检察事务官究竟能否独立侦办部分轻罪或简易案件,也是实务中的一个突出问题.按照法律定位,检察事务官仅仅是检察官的辅助机构或助手,不能独立侦办刑事案件,但实际上,目前台湾地区大部分地检署检察事务官的工作内容及所执行的职务内容,均已涵盖“侦”、“他”字案的侦查及结案[5].部分检察官在向检察事务官交办案件时往往不分案件类型,甚至案件收到后,即全案交予检察事务官侦办,由检察事务官自行拟定侦办方向、调查证据,侦办完毕即试拟结案文书,部分检察官甚至不再开庭[6].由此造成检察事务官名为“检察官助理”,实为“助理检察官”.以台中地检署为例,自2005年8月起,该地检署收案后,60%的案件分由检察官,40%的案件即径直分由检察事务官.[7]但是,检察事务官独立办案是否符合台湾地区“法院组织法”对检察事务官的定位,不无疑问,由此造成的检察事务官“检察官化”、检察官“法官化”以及检察官办案能力萎缩等现象更是违背“立法”初衷.
二、检察事务官的配置及运作模式
根据台湾地区“法务部”颁布的《地方法院检察署检察事务官事务分配原则》第2点明确规定,检察事务官的配置,不实行“个别配置”即“一股一配”的模式,而是“以集中运用为原则”.2005年间“法务部”检讨修订《地方法院检察署检察事务官事务分配要点》时,曾在“个别配置”与“集中运用”间几经斟酌,最后仍决定维持“集中运用”的原则,即根据一般事务、例行事务及专案事务的不同,在公平轮分、重点运用及专责督导下,由各地检署统一、集中调用检察事务官.在集中运用原则下,检察官并无特定对应的检察事务官,检察事务官也并非专属配置于某个特定检察官.因此,检察事务官实乃整个检察机关之助手,而非某个检察官的助手.三、两岸检察事务官制度之比较与启示
与台湾相比,大陆《检察院组织法》中并未有关于检察事务官的设置和规定,但实践中已有检察事务官的改革尝试.近年来,大陆一些地方检察机关开始尝试进行检察人员分类管理制度改革,其基本思路是将检察机关的工作人员分类为检察官、检察事务官和检察行政官,并分别按照其职务和工作特点进行分类管理.例如,据媒体报道,自2004年3月22日起,重庆市渝中区人民检察院即在全国率先正式启动了检察人员分类改革工作,根据工作性质和在检察活动中的地位和作用,将所有检察人员职位划分为检察官、检察事务官、检察行政官,结束了过去检察院人人可当检察官的历史.时任重庆市渝中区人民检察院检察长的王冲说,根据该院检察工作实际需要,按现有人员编制为基础,确定各类职位员额比例为：检察 官不超过30%,检察事务官45%以上,检察行政官不超过25%.检察官职位是指人民检察院中依法行使国家检察权的职位.检察官职务层次为检察长、副检察长、检察官.检察事务官指在检察活动中协助检察官履行检察职责,从事辅助性、事务性、技术性工作的职位.检察行政官职位指：从事检察政治工作、综合管理工作和行政事务工作的职位.分类后,不同类别之间的检察人员可以跨类别流动,但前提是有职位空缺,并具备拟任职务所需资格条件,按相关规定程序选拔,完善任免手续.[8]
但是,大陆的检察事务官改革与台湾地区的检察事务官制度虽然名称一致,但在改革的背景、目的和内容上却相去甚远：
其一,改革背景不同.台湾地区检察机关增设检察事务官主要是为纾解人力紧张状况并为检察官提供专业助手；而大陆检察机关的现况并非人力不足,而是“人浮于事”,即具有检察官职称的人虽多,但能办案、办好案的并不多,加上绩效考核制度不合理,实践中,“办不办案一个样”、“办多办少一个样”、“办好办差一个样”,导致人事管理制度的激励作用不足、“吃大锅饭”现象严重,办案品质得不到保证.正基于此,大陆检察机关希望通过检察人事管理制度改革,淘汰部分不能办案、办不好案的检察官,使其改任检察事务官,处理辅助性、事务性、技术性工作,而让能办案的检察官集中精力办案、办好案,进而提升整个检察机关的办案品质.因此,如果说台湾地区设立检察事务官制度的目的主要是为了“补漏”的话,那么大陆的检察事务官制度改革则主要是为了“过滤”.
其二,改革依据不同.在台湾地区,检察事务官制度改革是作为整体检察制度改革的一个环节而进行的,涉及台湾地区整个检察制度乃至相关刑事诉讼制度的改革,“法制”层面的波及面较大.台湾地区的检察事务官制度改革是通过“组织法”修订的方式推进的,“立法”先行,使得台湾地区的检察事务官制度拥有充分的“法律”依据.而在大陆,检察事务官制度改革仅仅是作为检察机关人事管理制度改革的一项举措而出现的,改革的涉及面较小、改革力度有限,关键是改革缺乏法律支撑.
由于大陆的检察事务官制度改革并无相关法律配套,首先即面临合法性不足的问题.检察事务官,行使的仍是国家公权力,其法律地位和职权范围必须以法律明确授权为前提,而大陆相关组织法（《检察院组织法》和《检察官法》）和程序法（《刑事诉讼法》）均未明确规定检察事务官这一角色,那么,实践中推行检察事务官制度改革、设立检察事务官职务,并由其辅助或代行检察官的部分法定职权,其法律依据何在?其所作诉讼法律行为究竟有无法律效力?皆是难以回答的问题.
其三,改革走向不同.从台湾地区的经验来看,检察事务官制度的发展,已经逐渐超脱于检察官助理身份,而日益向检察官专业助手的方向发展,实践中越来越强调检察事务官通过自身的专业知识,弥补检察官偏重法律而专业知识不足的缺陷,为检察官侦办案件提供专业智识支持.而在大陆的检察事务官改革因为并无法律的明文授权,检察事务官的法律地位及其职权范围等皆属不明,进而导致大陆检察事务官制度定位不清、前景不明.
最为根本的问题是,大陆的检察事务官制度改革究竟是要将检察事务官定位为处理事务性、文书性工作的行政助理,还是可以代行检察官的部分职能的专业助手?笔者认为,在法律无明文授权的情况下,未获得检察官资格的检察事务官不能参与办案,无权代替检察官执行搜查、扣押、讯问等调查取证工作,最多只能发挥检察官行政助理的作用,代替检察官处理办案中的事务性、文书性工作,从而将能办案的检察官从繁琐事务中部分“解脱”出来,换言之,他仅仅是也只能是检察官的行政助理.但是,上述事务性、文书性助理工作,在大陆检察体系中本已有“书记员”一职承担,又何须再另行创设检察事务官这一角色?!此外,检察官在金融、财会、建筑等专业领域知识不足、急需专业助手的问题,在大陆司法实践中同样存在,但目前大陆推行的检察事务官制度改革显然还无力兼顾于此.
除此之外,相关配套制度的缺乏,也使大陆的检察事务官制度改革的前景面临诸多质疑.例如,检察事务官有没有准入（任用）条件?在台湾地区,要获任检察事务官,必须经过专门的检察事务官资格考试,而在大陆,目前并没有专门的检察事务官考试制度,也没有明确的准入资格、条件,那么,该通过何种举措来保证检察事务官的资质?如果将检察事务官的准入资格与国家司法考试对接,要求检察事务官也要通过国家司法考试方能任用,那么,他既然已经通过国家司法考试,本来应当是“包青天”,却为何要他成为“王朝、马汉”?
总体上而言,大陆的检察事务官制度改革面临着“改革目的错位”、“改革依据缺乏”、“改革走向迷茫”以及“配套措施缺位”这四大问题.笔者认为：
第一,在改革目的上,大陆的检察事务官制度改革,不能仅仅停留在检察机关内部人事管理制度改革的层面,而应当上升到整个检察体系人力资源重新配置、办案模式调整和转型的高度来认识.
第二,在改革依据上,大陆的检察事务官制度改革,一定要摆脱目前“于法无据、各行其是”的状况,需要上升到国家刑事法制改革的层面,通过《人民检察院组织法》或《刑事诉讼法》修改的方式,在立法上确认检察事务官制度,由组织法或程序法来对检察事务官的地位、职权范围等作出明确的授权性规定.第三,在改革走向上,大陆的检察事务官制度改革,不能将检察事务官的定位和职务混同于书记员,而应当将检察事务官看作检察体系内部的新生力量、专业团队,其主要任务是为检察官办案提供专业领域的智识支持,并在法律授权的范围内代为行使检察官的部分法定职权.
第四,在配套机制上,大陆的检察事务官制度改革,在取得法律授权的同时,应一并解决检察事务官的准入、分级、晋升以及培训等问题.
注释：
[1]在台湾地区,并没有独立的“检察机关组织法”,关于检察机关组织的相关内容均规定在“法院组织法”中.
[2]在台湾地区,搜查称为“搜索”,这里为了大陆读者阅读方便,直接表述为“搜查”,特此说明.
[3]林照宏：《检察事务官制度之检讨与展望——以台北地检署之运用经验为中心》,载《检察新论》第4期,2008年.
[4]林幸彬：《检察事务官在刑事程序中地位之研究——以美、日、德制度为借镜》,国立中正大学法学院法律学研究所硕士论文,2009年1月.
[5]“他”字案与“侦”字案均为台湾检察机关办案时分案的案号之一,法律上对案号并没有明文规定,而是台湾检方办案的惯例.按照台湾“刑事诉讼法”的规定,檢察機關本有主動偵查犯罪的職責,遇有人檢舉,檢察署即應分案偵查；倘檢舉的 ;事證或犯罪嫌疑人已經相當明確,即逕分「偵」字案；若不夠明確,即分「他」字案.检察机关拥有主动侦查犯罪的职责,遇有人检举,检察署即应分案启动侦查；如果检举的事证或被告已经相当明确,即直接分为“侦”字案；如果检举的事证或被告不够明确,则先分为“他”字案,待进一步实施侦查后,视证据和被告的明确程度,再决定是签结案件还是转分“侦”字案.因此,所谓“侦”字案,就是检察官已将某人设定为被告,此时这个被告享有诉讼法上被告的所有诉讼权利,且此时检察官于侦查终结后,不管是起诉,还是作出不起诉或缓起诉处分,必须对外公示,且法律文书应详载事实理由；而所谓“他”字案,是指检察官仅仅只是怀疑某人涉嫌犯罪,但尚未有足够的证据支持,因此先以“他”字案为侦查,此时被怀疑者称为关系人,他不具有被告的地位因而也不能行使被告的诉讼权利,如沉默权、聘请律师在场权等等.而检察官若进一步侦查发现其确有重大嫌疑,即会将“他”字案转为“侦”字案,如果经侦查发现无涉嫌可能,即以行政签结的方式终结该案,这种结案方式,不用对外公示,当然也没有说明理由的必要.至于到底在什么情况下,应当分为“侦”字案或“他”字案,解释上一般认为,如果检察官只是单纯怀疑,则应分为“他”字案；如果达到合理怀疑,则应分为“侦”字案.笔者理解,台湾地区所谓的“他”字案与“侦”字案之区别,大致分别相当于我国实践中立案前初查的案件与立案后侦查的案件.
[6]这里的开庭,是指检察官开“侦查庭”,台湾检察官在侦查中会开“侦查庭”,以核实证据,并听取、犯罪嫌疑人双方的陈述和意见.
[7]林幸彬：《检察事务官在刑事程序中地位之研究——以美、日、德制度为借镜》,国立中正大学法学院法律学研究所硕士论文,2009年1月.
[8]沈义、阳学智、渝中元：《检察官、检察事务官、检察行政官各有分工重庆试行检察人员分类管理》,载《检察日报》2004年3月23日.