集体林权制度改革后“林下经济”风险管理的

[摘 要] 文章在对广西部分市、县集体林权制度改革后的林下经济发展现状实地调研的基础上,从风险管理的视角,运用商业保险具有的经济补偿和社会管理功能,对林下经济发展现状及存在问题进行分析,指出由于没有建立巨灾风险基金,农民发展林下经济风险转移渠道狭窄,因而影响当地林下经济发展升级等现实问题,进而提出引入商业保险,帮助林民分散、转移经营风险等林下经济可持续发展的建议.

[关 键 词 ] 集体林权改革；林下经济；风险管理；商业保险

[作者简介] 汤普斯,中南民族大学经济学院,湖北 武汉,430074

[中图分类号] F326.27 [文献标识码] A [文章编号] 1007-7723（2013）02-0036-0004

一、前 言

林权指森林、林木、林地的所有权和使用权,是森林资源财产权在法律上的具体体现.林权证是森林、林木、林地唯一的合法权属凭证,是维护经营单位和林农合法权利的主要依据.集体林权指集体所有制的经济组织或单位对森林、林木和林地所享有的占有、使用、收益、处分的权利.集体林权制度改革指在坚持集体林地所有权不变的前提下,依法将林地承包经营权和林木所有权,通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户,确立农民作为林地承包经营权人的主体地位.林地的承保期为70年,承保期满,可以按照国家有关规定继续承包.

集体林权制度改革的主要任务：一是明晰产权；二是勘界发证；三是放活经营权；四是落实处置权；五是保障收益权；六是落实责任.

广西集体林权制度改革基本完成后,众多专家、学者就发展林下经济,引导林农发展致富方面,提出了许多真知灼见.所谓“林下经济”是指在有树木的林地下,利用林木的空间开展种植、养殖、旅游及相关加工,在有限的林地里延长产业链,提高林地产出率.本文从风险管理的视角,运用商业保险具有的功能,探讨林下经济可持续发展的问题,为广西集体林权制度改革后林下经济的发展献计献策.

二、广西集体林权制度改革及林下经济发展的概况

2008年,党召开了建国以来第一次林业工作会议,对集体林权制度改革进行部署,总书记强调林改是农村经营制度的又一次重大变革,温家宝总理强调林改是继农村家庭联产承包改革后农村的第二次革命.2007年4月,广西集体林权制度改革开始试点；2009年2月全面启动,其中钦州、北海和防城港沿海三市及全区27个试点县整体推进,其余84个县（市、区）各选择1～2个试点乡镇重点展开.截至2011年5月15日,广西累计完成勘界确权面积1.93亿亩,占全区集体林地总面积的96%,按照国家林业局的统计口径,90%以上算基本完成.

伴随集体林权制度改革基本完成,林业发展的活力明显增强,广大林农把山当田耕,把树当菜种,已由过去的“要我植树造林”变为“我要植树造林”,林下经济犹如雨后春笋,为当地广大林民致富增收提供了广阔空间.2010年11月,广西出台的《集体林权制度配套改革实施方案》指出“推进林下经济加快发展”.广西林业厅厅长陈秋华说：“广西是林业大区,发展林下经济,资源广、投资少、产出高、见效快,不仅有利于提高林地综合产出率,转变林业发展方式,更是促进农业、农民增收、‘三农’难题的必由之路”.广西钦州市林下经济特色明显：

例一：浦北县积极打造“百万亩林下经济示范县”,将全县规划7个产品基地：一是30多万亩藤芒编织基地,年产值达9.7亿元,全县7万多人从事此项工作,人均月收入700～1000元；二是16.1万亩红椎菌种植基地,仅2010年累计生产50万斤,经济收入达1.3亿元,走出一条椎林得保护、产业得发展的生态经营之路；三是1万多亩中草药基地（种植穿心连、麦冬等）；四是养鸡基地（1499万羽/年）；五是养羊基地（1.4万头/年）；六是养蜜蜂基地（8万箱/年）,每箱40斤/年；七是旅游基地.仅2010年,该县林下经济产值就达17.6亿元,直接从业农民达23万人.

例二：钦廉农场制定4年期林牧沼综合开发规划并获得自治区林业厅正式批准,包括林下经济“33331”发展目标：利用30000亩林地套种牧草,年出栏牛羊30000头（只）,林地经营亩收入3000元,带动周边3000农户发展林下经济,实现林下经济年收入1亿元.钦廉林场的林下循环经济生态模式使该林场广大群众普遍受益.

三、广西林下经济发展中存在的不足

(一)林农自身抗风险能力有限

风险的不确定性、普遍性和客观性,使得林下经济发展的风险具有高发性和不确定性.众所周知,广西林下经济起步较晚,基础较薄弱,无论是浦北县林下经济,还是钦廉林场林牧沼综合开发项目,林民抗风险能力较弱.以浦北县林下养鸡为例,该县地处六万大山山麓,地势复杂,加之近年来极端恶劣天气频发,林区内枯枝落叶和腐质层逐年增厚,火险等级偏高,一旦发生火情,在这种复杂恶劣环境下扑救林火难度非常大.同时,根据国家林业局森林病虫害预测预报中心统计：最近11年,我国林业有害生物平均年发生面积840hm3 ,占全国森林总面积的5%左右,年均直接损失880亿元.广西森林病虫害与全国情况基本一致,有害生物发生呈现以下特点：一是外来有害生物不断传入,在局部地区迅速扩散蔓延,如松材线虫、美国白蛾等；二是常发性有害生物此起彼伏,发生面积居高不下.如松毛虫、桉树青枯病等；三是偶发性有害生物时有发生,在个别年份造成严重灾害,如松叶峰类害虫、黄褐天幕毛虫等；四是经济林有害生物危害日趋严重,如板栗疫病、猕猴桃细菌性溃病、肉桂枯枝病等；五是荒漠植被有害生物日显突出,生态损失加剧.1967～2006年,浦北县主要气象灾害统计表明,气象灾害具有明显的季节性特征,暴雨洪涝多集中在6～8月,春、秋季容易发生干旱,霜冻主要出现在1月和12月,5～9月是雷暴活动最为频繁的季节.

上述极端恶劣气候及病虫害一旦得不到有效遏制,将殃及林下经济,林农自身将无法渡过难关和重建家园.2009年1月,浦北县李某自筹5万元资金在林下种植的花卉,由于受连续霜冻天气的影响,所种植的花卉几乎全部被冻死,由于没有风险转移渠道,造成4.5万元的直接经济损失只能由李某本人承担,从而挫伤李某种植、养殖的积极性. （二）林民法制意识不强,防火救火能力有限

1988年国务院发布并实施《森林防火条例》以来,在有效预防和扑救森林火灾,保障人民生命财产安全,保护森林资源,维护生态安全等方面起到决定性作用.林业、法制等部门每年均开展的森林防火宣传,在一定程度上提高人们防火意识,但是,部分林民仍然在森林防火期内擅自野外用火；因特殊原因需要烧荒、烧草场、烧炭积肥、烧田埂、烧蔗叶、炼山造林等生产性用火,未能报相关部门批准,领取生产用火许可证；即便经批准进行生产性用火,个别情况下没有专人负责,未开好防火线情况下匆忙用火；每年在林区内因吸烟、上坟烧纸、燃放鞭炮、烧蜂赶兽、烧烤食物、烧火取暖等引起的火灾时有发生；一旦发现火情,未能及时报警及组织有效扑救等.据统计,1950～1997年间,我国共发生森林火警、火灾67.6万次,年均发生1.43万次,累计森林受害面积为3645.6万公顷,占我国森林面积的29.4%,年均受害面积为82.2万公顷,年均森林受害率为0.63%,居世界首位.每年森林火灾给我国造成的直接经济损失达70亿～100亿元.

由于我国森林队伍人员数量、经费相当有限,加上受救火设备相对落后的制约,野外扑火战斗力和应急反应能力相对不高；集体林权制度改革后,民间自发组织的防护队伍具有松散、分散的特点,在很大程度上削弱防火救灾的能力.

(三)林下经济风险转嫁渠道狭窄,地方政府扶持力度有限

广西《集体林权制度配套改革实施方案》（简称“《实施方案》”）,是在明晰产权的基础上,深入推进集体林权制度配套改革,是巩固和发展集体林权制度改革成果的重大举措,也是建设生态文明示范区和林业强区的必然要求.但是,《实施方案》仅对“推进森林保险体系建设”,明确林木种植实行政策性森林保险保费补贴办法,但并未明确林下经济所涵盖的种植保险、养殖保险、生态旅游保险和相关加工企业财产、雇主、人身伤害等保险给予保费补贴,仅仅依靠林农自身经济能力,难以承担支付保险费的成本,更别说受到巨灾影响了.2010年,浦北县仅6笔林权抵押贷款,因贷款银行要求林权抵押物需要投保,林农才向中国人民财产保险股份有限公司（以下简称“人保财险”）投保,且保险金额仅为475万元,其他林下经济项目如养鸡保险、养羊保险、生态旅游保险等鲜有问津.

据了解,目前广西各地对林下经济仅处于重发展、轻风险管理的粗放式管理阶段,对林下经济可能面临的风险认识不到位,更未能就林下经济风险转移的方式、途径等制定出一套行之有效的预案.

(四)林农保险意识淡薄,保险承保面偏窄

据了解,2008年广西森林保险承保面积仅占全区总森林面积的2.15%,森林保险赔付不及广西林业直接损失的1%,林业灾害损失主要由林业经营者承担.

笔者在钦廉林场采访近20位林农,发出30份问卷,问卷内容：（1）你是否听说过林业保险?（2）林业保险有何作用?从回收的问卷结果看,只有一位林农听说过林业保险,对林业保险的作用没有一个知道.由此可见,广大林农不了解保险,更加不知道通过保险方式转移林业经营风险,林业保险为保障当地林业发展所发挥保险经济补偿方面作用十分有限.浦北县的情况也大体如此,尽管当地政府正致力于打造“百万亩林下经济示范县”,但是林下经济发展还处于起步阶段,规模小且分散,以龙门、北通、张黄、三合、福旺等林下经济活跃的乡村,交通普遍不便利,现场勘查耗时费力,保险公司经营成本高.由于林下经济属于新兴的经济领域,风险管理较为复杂,一旦发生巨灾,保险公司赔款将非常巨大.此外,由于承保覆盖面偏窄,保险公司承保的风险不能有效分散.浦北县林地面积253.8万亩,2011年仅将其中的公益林41.97万亩向人保财险投保,占该县林地总面积的16.5%,占钦州市林地总面积的比例不到1%,其余县区（灵山、钦北区、钦南区）的林木均未投保.

(五)保险公司经营林下经济保险的积极性不高

客观上说,近年来兴起的林下经济属于高风险行业,保险标的分散且经营风险难以评估,在保险责任范围的界定、保险金额的确定和保险费率的厘定等方面,保险公司仍然缺少经验数据,均采取谨慎承保策略；同时,由于地方政府宣传引导和扶持力度有限,使得林下经济保险这项“支农惠农”的准公共产品性质保险险种承保面窄,面对广大林农低下的经济能力,仅靠保险公司挨家挨户收取保险费的难度较大,林农投保林下经济保险业务后拖欠保险费的现象非常严重,应收保险率达到45%以上,严重影响已赚净保费,从而影响保险公司的承保利润（已赚净保费等于保费收入-分出保费-本年提取未到期责任准备金净额；承保利润等于已赚净保费-赔付成本-费用）；由于保险标的分散性,一旦出现保险责任范围的灾害事故,现场勘查难度大,理赔成本高,加上目前包括林下经济保险在内的农业保险相关法律法规体系不健全,地方政府与保险公司之间权责利边界划分不明晰,极易导致地方政府对保险公司经营管理过度干预,违背保险规律的违规现象时有发生.为此,保险公司发展林下经济保险的积极性不高,体现在以下方面：一是开办林下经济保险的保险公司少,除人保财险外,其他保险公司均不愿意开办涉农保险业务.二是相关的保险产品供给不足,且迄今仍然没有提供涵盖林木种植及林下经济所有风险的一揽子保险产品,包括种植保险、养殖保险、财产保险、林权抵押贷款借款人人身意外伤害保险、林业管理人员意外伤害保险、林业雇主责任险、林业安全生产责任保险和公众责任保险；三是保险责任范围窄,主要局限火灾等意外事故和暴雨、洪水、台风等自然灾害,旱灾、病虫害等均不在保险范围内.

四、广西林下经济可持续发展的建议

可以预见,由于受上述问题共同影响,广西集体林权制度改革后,林下经济的风险分散渠道非常有限,不可避免地影响林农发展林下经济的积极性.从风险管理的视角分析,保险作为风险转移方式之一,它是应对突如其来的意外伤害、自然灾害损失、规避责任风险的最佳选择；从经济的视角看,保险是分摊意外事故损失的一种财务安排.为了巩固和扩大集体林权制度改革所取得的成果,促进林下经济持续健康发展,笔者就引入林下经济保险提出以下建议： （一）加强商业保险宣传力度,不断提高广大林农投保意识

2006年2月,党、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确提出：“加快农村金融改革,稳步推进农业政策性保险试点工作,加快发展多种形式、多种渠道的农业保险”；2006年8月《国务院关于保险业改革发展的若干意见》（简称“《若干意见》”）指出：保险具有经济补偿、资金融通和社会管理功能,是市场经济条件下风险管理的基本手段,是金融体系和社会保障体系的重要组成部分,在社会主义和谐社会建设中具有重要作用.同时,《若干意见》进一步提出将农业保险纳入农业支持保护体系的思想.党、国务院的政策充分表明,社会主义新农村建设需要保险业的大力支持,保险业应当在社会主义新农村建设中发挥积极而重要作用.

林下经济保险,可以有效转移林农在生产、生活中的不确定风险,将原来不稳定的风险转化为稳定的风险,解决林农的后顾之忧,使林下经济生产趋于稳定,增加林农的收益保障程度,不断提高林农的生活水平.

但是,广西农村地区经济相对落后,林农保险意识不强,购买林下经济保险产品的能力有限,且刚刚起步的林下经济保险属于高风险业务,如果承保面较窄,风险将更加集中.因此,更加需要当地政府、保险监督管理部门、保险行业协会和保险公司进行多层次的宣传引导,尤其通过典型保险赔款案例宣传,以此增强林农对保险的认识,从而提高林农的保险意识.

(二)当地政府应建立林下经济保险费补偿机制

集体林权制度改革,明晰产权、承包到户后,林下经济已经并且继续成为广大林农脱贫致富的主要途径之一.林下经济保险不同于林业保险具有正外部性特征,但是,由于广西林下经济发展起步晚,基础较为薄弱,加上林农支付保险费的能力有限,因此,建议地方政府在林下经济保险给予必要的财政经费支持,凡涉及到林下经济保险业务的保险费,均由地方财政先行垫支或全部由地方财政全额支付,以帮助林农转移经营风险；且通过地方立法形式,从制度上予以明确,预防个别人假公营私.

林下经济保险涉及面广、政策性强,保险应该充分发挥社会管理功能,保险监督管理部门应明确林下经济保险“惠农支农”经营原则；在杜绝保险公司之间发生恶性竞争的同时,由保险公司根据报备的保险条款、保费费率自主开展林下经济保险业务；要求保险公司做到“五公开”,即“惠农政策公开、承保流程公开、理赔程序公开、服务标准公开、监管要求公开”,确保林下经济保险真正发挥其应有的作用.

(四)增加林下经济保险产品供给,提升保险服务水平

保险公司应将林下经济保险纳入公司发展规划中,要针对林下经济发展分散风险的个性化需求,不仅要考虑林农的承保能力、财政补贴能力,更要考虑保险费率与承担的风险责任相匹配,在研发林业及林下经济一揽子保险产品的同时,不断完善相关的保险产品,不断满足林农发展林下经济的风险分散需求.同时,制定简易的投保程序和理赔程序,方便林农投保与索赔；此外,保险公司必须建立林业保险的组织体系和培训体系,增强机构网点建设步伐和从业人员的素质,不断提高服务林农的能力.保险监管机构尤其要借鉴、推广广西田东县惠农保险体系的先进经验,引导保险业机构增加保险品种和扩大承保范围,广泛开展小额保险试点,扩大小额贷款户保险的承保面和覆盖面.

综上所述,集体林权制度改革后,由于产权明晰和承包到户,林农自主发展林下经济的积极性空前提高.与此同时,林农也将要承担林下经济经营过程中潜在的自然灾害和意外事故可能造成的经济损失,包括对社会公众可能造成的人身伤亡和财产损失等应承担的法律责任.在当地政府和保险监管部门的广泛宣传和强力引导下,广大林农充分利用保险具有的经济补偿、资金融通和社会管理功能,通过购买商业保险,将林下经济经营过程中潜在的风险转移给保险公司,有助于解除林农发展林下经济的后顾之忧,不断增加资金投入和扩大生产规模,实现资源增长、林农增收、生态良好、林区和谐的目的.

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