民族地区财政转移支付制度的回顾效应评价

摘 要:民族地区财政转移支付政策具有的特殊性,对不同时期的政策及效应进行评述,透过其发展及演变历程,提供政策建议:明确民族地区财政转移支付政策的目标,加大对民族地区财政转移支付力度;进行民族地区财政转移支付制度的创新,提高转移支付的有效性;体现民族地区财政转移支付政策的特殊性,确保政策的相对独立.

关 键 词 :民族地区;财政转移支付;效应

中图分类号:F127 文献标志码:A 文章编号:1002-2589(2013)32-0124-02

一、民族地区财政转移支付及其特殊性

财政转移支付是一个国家为了消除各级政府之间、不同地区之间的财政收入和财政支出之间的结构性失衡,而实施的一项公共财政资源的分配制度.“对一国而言,财政转移支付制度的主要目标是促进公共服务均等化,使不同区域的居民大致均等地享受公共服务.”[1]转移支付制度最早源于英国,至今已有一百八十多年的历史.我国在新中国成立后开始实行这项制度.作为统一的多民族国家,民族地区财政转移支付即是民族地区财政体制的重要内容,又是政府重要的民族政策,其特殊性主要表现在:一是政策对象的特殊性:民族地区财政转移支付政策的对象是少数民族地区以及少数民族居民,其政策对象即具有区域性,又具有民族性.二是政策环境的特殊性:民族地区大多位于偏远、边境地区,地广人稀、自然条件恶劣,经济欠发达,财政能力弱,基本公共服务供给成本高、难度大.三是政策目标的特殊性:财政转移支付作为政府解决市场失灵的一项政策手段,其目标应为兼顾公平与效率.但民族平等、民族团结和各民族共同繁荣是我国政府处理民族问题的基本原则,民族地区财政转移支付政策的对象和政策环境的特殊性,决定了政策目标的特殊性,即公平优先.

二、民族地区财政转移支付政策的演变及效应评价

(一)新中国成立初――改革开放前(1949-1977)

新中国成立后一直到改革开放前,我国的财政制度是“划分收支、分级管理、分类分成”的管理模式.我国民族地区虽然地大物博、地广人稀,但大多数自然条件恶劣、经济基础薄弱,且都位于边境要塞,对于维护民族团结、边疆稳定、祖国统一意义重大,考虑到这些特殊因素,政府在这一时期对民族地区实行了优于其他地区的差别化财政转移支付政策,极大缓解了民族地区的财政困难,提升了民族地区的财政能力,稳定、恢复并有效推动了民族地区基本公共服务事业的发展.

1952年《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》规定,“在国家统一的财政制度下,各民族自治区自治机关得依据人民政府和上级人民政府对民族自治区财政权限的划分,管理本自治区的财政.”1958年《民族自治地方财政管理暂行办法》规定,上级各级财政要保证民族地区财政“达到收支平衡”,收大于支,定额上缴;支大于收,补助.1963年政府设置了少数民族补助费,专门用于民族地区政府承担的特殊性事权所必需的财政支出补助,同时规定,民族地区在上年结余的财政资金和当年预算执行过程中超收分成收入资金,留归民族地区使用.1964年《财政部关于计算民族自治地方5%机动资金的具体规定》规定了国家每年按照上年的经济建设、社会文教、行政管理及其他事业费的支出决算数,另加5%的机动资金,用于民族地区经济建设、社会文教、行政管理和其他事业支出.

(二)改革开放――分税制改革前(1978-1994)

改革开放之后,我国的财政制度实行“划分收支、分级包干”的管理模式,同时,对民族地区仍然采取优于其他地区的差别化的财政转移支付政策,并且随着经济的发展,对民族地区转移支付政策力度逐渐加强.但这一时期,国家实施了区域非均衡的经济发展战略,为了让东部地区先富起来,在财政分配上大力向东部地区倾斜,导致对民族地区的财政转移支付实际大大缩水,民族地区与东部地区的基本公共服务事业发展的差距迅速加大.

1980年《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》规定,对民族地区的补助数额,实行“包干”的办法,民族地区五年内财政收入增长的部分全部留归地方.1984年《中华人民共和国民族区域自治法》规定,第一,民族地区的财政收入和财政支出项目,由国务院按照优待民族自治地方的原则规定;第二,民族地区财政收入多于财政支出的,余额上缴上级财政,上缴数额可以一定几年不变,其余超收部分归民族地方财政,收入不敷支出的由上级财政机关补助;第三,上级国家机关根据民族地区的特殊情况,合理核定或调整民族自治地方的财政收入及财政支出的基数.但这些差别化的财政转移支付政策在实施了一段时间之后就被取消了,以上几个条款在2001年《中华人民共和国民族区域自治法修正案(草案)中被删除.1985年《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的规定》规定,对民族自治地方的补助数额每年递增10%,但1986年递增10%减为5%,1988年就取消了递增比例.

(三)分税制改革――今(1994――今)

1994年分税制改革,政府在原包干体制确定的地方上解和补助基本不变,不触动地方既得利益的情况下,对财政收入增量分配即财政转移支付进行了调整.这一制度在设计原则上要求“利益分配要向中西部地区倾斜”,民族地区财力状况在一定程度上得到了改善、财政困难在一定程度上得到了缓解.但这一制度设计,并没有在实际上给予民族地区实行差别化财政体制的足够空间,难以熨平民族地区和东部地区的财力差异,反而在某些方面发生了逆向调节效应,对民族地区与东部地区基本公共服务均等化目标的实现造成根本性障碍.

1995年《过渡期转移支付办法》规定,民族地区可以根据其所承担的特殊事权等获得从4%到12%的转移支付补助系数.但由于比例过小,根本不能抵消民族地区由于基本公共服务成本高、承担特殊事权多等客观原因造成的财政支出,民族地区财政困难不断加剧.2000年,特设专门性的民族地区转移支付,规定,2000年,财政安排10亿元民族地区转移支付资金,然后在此基础上,与分享的增值税收入的增长率同样,逐年进行递增;同时,对民族地区增值税收入的75%部分,每年收入比上年增长部分的80%,转移支付给民族地区(采用环比办法进行计算).2005年《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》规定,第一,政府将充分考虑民族地区与东部地区各项基本公共服务支出的成本差异,通过革命老区、民族和边境地区转移支付、一般财政转移支付和专项财政转移支付等方式,逐步加大对民族地区的政转移支付力度;第二,上级财政应当支持民族地区财政,同时,要保证民族地区的国家机关正常运转,保证民族地区财政供养人员工资足额按时发放,保证民族地区基础教育正常经费的支出;第三,上级政府部门各种专项资金的分配,应当向民族地区倾斜;第四,上级政府出台的税收减免等特殊政策(主要是西部大开发中对西部民族地区的税收减免),造成民族地区财政收入缩水的部分,在计算对地方财政转移支付系数时,应当作为重要因素予以考虑和照顾. 三、优化和完善民族地区财政转移支付制度的政策建议

(一)明确民族地区财政转移支付政策的目标,加大对民族地区财政转移支付力度

“财政实际上是一国政治的全部经济内容,而政治不过就是决定公共品提供即公共资源配置的社会机制.”[2]财政转移支付政策制度设计的出发点和最终目标,是推进区域基本公共服务的均等化.“财政转移支付制度虽然不能直接改变地区间经济社会发展的不平衡的现状,但可以为缩小地区间基本公共服务发展差距创造条件.”[3]目前民族地区与东部地区基本公共服务水平和质量仍然存在着巨大的差距,而均衡的财政能力是保证民族地区地方政府基本公共服务职能实现和推进基本公共服务均等化的必要条件.因此,在优化和进一步完善财政转移支付制度的过程中,一定要将实现基本公共服务均等化作为民族地区财政转移支付政策的目标,必须让转移支付进一步向民族地区倾斜,加大力度,从而充实民族地区财政收入,提高发展能力,促进民族地区基本公共服务事业发展、缩小与东部地区存在并日趋扩大的差距,维护民族地区和边疆稳定,实现社会和谐.

(二)进行民族地区财政转移支付制度的创新,提高转移支付的有效性

新制度经济学认为,制度的变革与优化是经济社会发展的决定性因素.新中国成立后,财政对民族地区的优惠政策,极大促进了民族地区基本公共服务事业的发展,对于维护民族团结、边境安定、社会和谐等意义重大.但与东部地区相比,民族地区基本公共服务仍然存在水平低下,需求大、成本高、供给能力有限等困境.转移支付具有乘数效应,且对落后地区的边际效应高于对发达地区的边际效应.目前政府对各地区的义务教育、基本医疗卫生和社会保障等事业的发展设有专项转移支付,同时对民族地区设有专门的转移支付,但这些项目对民族地区所发挥的基本公共服务均等化效应有限.因此,政府应结合民族地区基本公共服务的重要性及困境等方面,尝试对民族地区财政转移支付制度进行创新,将现有专项转移支付项目进行调整,设立“民族地区基本公共服务(基础教育、基本医疗卫生和社会保障)专项转移支付”,从而提高这项制度的有效性,使改革与发展的成果让不同区域的居民共享,使民族地区居民不因出生地和民族、户籍等因素而影响其发展的权利和机会.

(三)体现民族地区财政转移支付政策的特殊性,确保政策的相对独立

“体现公平性、照顾特殊性是财政转移支付制度的重要性质.”[4]民族地区财政转移支付政策即是一项财政政策,又是一项民族政策,为确保优惠政策能真正受惠于民族地区居民,需要赋予民族地区财政转移支付政策相对独立的地位.在整个宏观财政政策中,单独设置、“因民族制宜”,独立设计,保证其制度设计中充分体现民族特殊性,有效、有针对性地推动民族地区基本公共服务事业的发展.

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