我国财政支出绩效评价综述

[摘 要] 通过对国内外财政支出绩效评价的内涵、现状及对策等方面的研究表明,西方发达国家已取得了较完善的理论成果和实践经验,而我国财政支出绩效评价研究还处于初级阶段,存在着诸多问题,没有形成规范科学的指标体系、评价对象具有局限性、评价结果不具备约束力；财政支出绩效监督面临着理念、体制、操作等多重障碍.我国应深入进行理论研究与实践探索,健全财政支出绩效评价体制,完善财政支出绩效评价体系,形成具有中国特色的财政支出绩效管理制度模式.

[关 键 词 ] 财政支出；绩效评价；研究综述

[中图分类号] F230 [文献标识码] A

一、财政支出绩效评价的概念

财政支出绩效,是指财政支出活动所取得的实际效果.它全面客观地反映出财政支出活动的经济性、效率性和效益性,促进财政支出制度方法的完善,促使财政资金能够被更高效地利用.因而,对财政支出绩效进行评价具有重大意义和作用,是国家重要的经济活动之一.

我国对于财政支出绩效评价内涵的认识,主要有以下两个观点——“制度说”和“行为说”.国内学术界普遍认同“制度说”的观点,即财政支出绩效评价应当是一项制度,通过该制度国家能够对财政支出进行有效的管理,具有稳定性和规范性.马国贤（2005）认为：“财政支出效益（绩效）评价是根据投入产出原理,借助一定分析工具,对财政支出的效果进行分析和评价的制度.”陈工、袁星侯（2007）认为：“财政支出绩效评价就是依据一些指标体系,借助于一定的分析工具,对财政支出的效果进行分析和评价的制度.”而“行为说”观点则认为财政支出绩效评价的重点应该在行为活动认识方面,具有灵活性和具体性.张少春课题组（财政部教科文司,2007）认为：“对政府公共支出的目标、结果、影响等方面进行的综合性考核与评价.”

财政部在《财政支出绩效评价管理暂行办法》中对于财政支出绩效评价的定义如下：财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标,运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准,对财政支出产出和效果进行客观、公正的评价.由于我国财政支出绩效评价起步较晚,可借鉴经验较少,尚处于初级阶段,财政支出绩效评价的内涵仍需跟据实践与发展进行进一步的探索与总结.

二、财政支出绩效评价研究现状

(一)国外研究现状

近年来,国外一些学者研究重点为绩效评价的不同类型、绩效评价可以达到的目的和政府部门怎样来选择合适的评价方法等.在绩效评价的分类上,Julnes和Holzer（2001）将绩效评价划分为如下三种类型：成本、收益、结果评价；项目影响、产出评价；组织的政策和过程评价.在绩效评价的目的上,Behn（2003）认为有如下八个方面,分别为评价下级、控制下级、制定预算决策、激励雇员、提升组织的重要性、奖励完成情况、了解项目的效率、提高绩效.在选择绩效评价方法方面,Sean等（2006）通过公共教育绩效评价的研究,得出不同的绩效评价会给管理者反馈出截然不同的组织信息,选择绩效评价方法需要遵循相应的原则,而其具体选择原则尚需进一步研究,但绩效评价战略与组织特征相匹配应当作为原则之一,即通过分析组织的特征来选择评价方法.

(二)国内研究现状

1.财政支出绩效评价的目的

马志敏（2009）发表《财政支出绩效评价浅析》一文,认为对财政支出绩效进行评价应有利于提高财政资金效益,避免支出结构和规模的不合理性；有利于加强对财政部门权力的约束,促使财政管理方式的创新与变革；有利于科学安排财政制度,保证财政制度的科学性和可行性.刘朋（2011）在《对财政支出绩效评价体制的思考》中提出创新财政支出绩效评价体制的工作目标,即规范资金的使用与管理,规范项目申报行为,提高预算安排的科学性,增强部门、单位使用资金的责任意识.

2.财政支出绩效评价的方法

申书海（2002）通过《财政支出效益评价》一书提出目标评价法,即将当期经济效益或社会效益水平与其预定目标标准进行对比分析,衡量完成（或未完成）目标的因素.该法适用于对部门和单位、周期性较长项目及规模结构效益方面的评价.余小平等（2004）在《构建财政支出绩效评价体系》中提出了综合评价法、模糊数学法和生产函数法.综合评价法为选取多种指标,制定权数从而计算出综合评价值以作为考评依据,该方法评价较全面、准确度较高,但操作难度大；模糊数学法是运用模糊数学建立模型用以综合评价的方法,即将难以进行比较、判断的经济效益指标之间的模糊关系进行多层次综合评价计算,适用于效益能准确提供的财政支出评价,项目支出和单位支出的绩效考评；生产函数法是通过确定生产函数,得出投入产出水平即经济效益水平,该方法可以准确评价综合经济效益以及资源配置经济效益、技术进步经济效益、规模经济效益等,但在确定函数关系时难度较大,更适合考评项目的绩效.

3.财政支出绩效评价的指标

翁俊钦（2006）在《刍议财政支出绩效评价》一文中提出财政支出绩效评价应分别建立财政支出项目绩效评价、财政支出综合绩效评价指标库.根据指标的适用性将以上两类指标均分为通用指标、专用指标、补充指标和评议指标四种类型；根据指标的不同性质将各类指标划分为定量指标和定性指标.贾晓云（2007）在《建立财政支出绩效评价体系》一文中进一步将定量指标和定性指标根据不同的取值基础,划分为行业指标、计划指标、经验指标和历史指标四种类型；其中定量指标包括基本指标和绩效指标.基本指标包括基本财务指标、国家（国际）通行指标、公众关注指标等.绩效指标包括经济建设、财政支农、教育、科技、文化体育、卫生、社会保障、政府采购标、政府运转九大类支出指标.

三、完善财政支出绩效评价的对策

目前,我国财政支出绩效评价还处于初级阶段,存在着诸多问题,如没有形成规范科学的指标体系、评价对象具有局限性、评价结果不具备约束力等,财政支出绩效监督面临着理念障碍、体制障碍、操作障碍等多重障碍.对此,我国学者进行了多方面的探索并提出有益的见解. （一）健全财政支出绩效评价体制

刘朋（2011）在《对财政支出绩效评价体制的思考》一文中提出应建立创新绩效评价结果应用机制,要做到“三个结合”：把绩效评价结果与年初预算安排相结合,把绩效评价与预算执行中期评价、决算评价分析相结合,把绩效评价与财务管理的核算评价相结合.同时要加强绩效评价信息建设,建立绩效评价信息交流与沟通平台,开发绩效评价分析系统软件,充分利用和依托现有的政府采购评审论证专家信息库,构建绩效评价专家信息库和机构信息库.

(二)完善财政支出绩效评价体系

寇琳琳（2012）在《健全我国财政支出绩效评价体系的思考》一文中认为健全我国财政支出绩效评价体系首先应明确财政支出绩效评价的主体和客体,主体应由政府部门、专家组织和社会公众组成,客体为部门单位预算管理的财政性资金和上级政府对下级政府的转移性资金；其次要明确选取财政支出绩效评价指标的原则,包括社会效益原则、合法性原则、相关性原则及系统性原则；然后确定财政支出绩效评价指标体系,包括反映财政支出规模的指标、反映财政支出结构的指标,应根据财政支出结构设置、反映财政支出合法合规性的指标、反映财政支出效益的指标；最后是构建财政支出绩效评价体系的相关配套措施,包括界定财政支出绩效评价的主要原则与基本依据、制定财政支出绩效目标与绩效评价标准、明确财政支出绩效评价的组织管理和工作程序、各级政府及其财政部门应当关注绩效评价结果及其应用.

(三)形成具有中国特色的财政支出绩效管理制度模式

张雷宝（2007）发表《我国财政支出绩效管理面临的现实难题与实现路径》一文,认为我国财政支出绩效管理制度改革会经历启动、发展或完善、成熟三个阶段.启动阶段为学习西方市场经济国家的先进经验（即思想学习与制度移植）；结合本国或本地区实际情况进行试点和探索；会产生一定的盲目性或试错性.完善阶段为日益形成具有中国特色的财政支出绩效管理制度模式；绩效管理责任不断被明确和落实；绩效管理的财政效果不断显现.成熟或相对成熟阶段为全面绩效管理或绩效预算得到施行；财政绩效管理方式、方法与程序日益规范化；形成不同层次相互配套的财政绩效化管理法律法规体系；具备较充足的公开透明性.

综上所述,我国财政支出绩效评价工作起步较晚,但学者与政府均已意识到其重要性,在借鉴其它各国先进经验及成果的基础上进行了各个方面的探索并进行合理的创新,并逐步形成具有中国特色的财政支出绩效评价理论体系.

[参 考 文 献]

[1]马国贤.政府绩效管理[M].上海：复旦大学出版社,2005

[2]陈工,袁星侯.财政支出管理与绩效评价[M].北京：中国财政经济出版社,2007

[3]张少春.政府公共支出绩效考评理论与实践[M].北京：中国财政经济出版社,2007

[4]De Lancer Julnes, Patria and Marc Holzer. Promoting the Utilizations of Performance Measures in Public Organizations： An Empirical Study of Factors Affecting Adoption and Implementation. Public Administration Review, 2001, 61（6）： 693-708

[5]Behn, Robert. Why Measure Performance? Different Purposes Re-quire Different Measures. Public Administration Review, 2003, 63（5）： 586-604

[6]Sean Nicholson-Crotty,Nick A, Theobald and Jill Nicholson-Crotty. Disparate Measures： Public Managers and Performance-Measurement Strategies. Public Administration Review, 2006, 66（1）： 101-113

[7]马志敏.财政支出绩效评价浅析[J].经济研究导刊,2009（29）：110-111

[8]刘朋.对财政支出绩效评价体制的思考[J].产业与科技论坛,2011（10）：146-147

[9]申书海.财政支出效益评价[M].北京：中国财政经济出版社,2002-12

[10]余小平,等.构建财政支出绩效评价体系[EB/OL].http：//..crifs..,2004（2）：114

[11]翁俊钦.刍议财政支出绩效评价[J].现代服务,2006（23）：164-165

[12]贾晓云.建立财政支出绩效评价体系[J].合作经济与科技,2007（8）：57-58

[13]张雷宝.财政支出绩效管理面临的现实难题与实现路径[J].当代财经,2007（12）：38-41

[14]寇琳琳.健全我国财政支出绩效评价体系的思考[J].北方经贸,2012（4）：68-69

[责任编辑：刘玉梅]