本站原创【摘 要 】为提高财政支出绩效,规范部门预算绩效管理,财政部门加强了财政支出绩效管理要求和绩效评价管理,气象部门在近年来引进了财政支出绩效评价以加强项目的绩效管理.本文以“气象探空业务运行维持费”项目为例,总结了省级气象部门绩效评价的程序、评价指标等内容,并在此基础之上提出了进一步落实绩效评价工作的建议.
【关 键 词 】公共管理 科学化 程序 指标 建议
近年来,不管是政府还是社会民众都越来越关心财政资金的使用、效益及其影响.究其原因有两点：首先,随着我国政府提出由行政管理型模式向服务型模式的转变,建立一套完整的政府行为约束机制,使政府部门能够以可操作、可量化的管理方式注重成本与效益的财政支出绩效评价体系就成了当务之急；其次,随着社会的发展,民众参与社会事务的积极性高涨,希望改善目前社会民众与政府之间的信息不对称问题,要求增加政府财政资金使用的透明性性与公开性.
为适应新形势下的要求,一套以支出结果为导向、强化预算支出责任和效率,注重“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制应运而生.预算绩效管理逐步与财政资金的使用与有效公共服务联系起来,解决了衡量财政效率的难题；另外,确立了结果导向管理,消除了传统过程管理模式不注重结果的弊端,完善了部门预算的编制,是实现公共管理科学化的重要路径,是提高政府服务水平的现实要求.
气象部门从2005年被财政部列入绩效考评试点部门起着手该项工作,截至目前,已建立了财政支出绩效考评指标体系,将各财政支出绩效目标在部门内部公开,逐步建立了以绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价管理、绩效评价结果反馈和应用管理为主要内容的绩效管理.本文将以“气象探空业务运行维持费”项目为例,总结分析了绩效管理的实践与经验,并提出相关思考建议,为气象部门绩效管理添砖加瓦.
一、项目简介
气象探空业务是气象综合观测业务的重要组成部分,能为国防和国家安全、防灾减灾、工农业生产、云水资源开发提供及时准确的观测数据,提供高时空分辨率大气垂直廓线资料.目前四川省气象部门共有7个气象探空站,每个气象探空站每天开展2次综合观测,同时1个气象探空站每天多开展1次单独测风观测,获取每一高度层的气压、温度、湿度、风向和风速；所有探空站均使用L波段探空雷达-电子探空仪系统.
该财政支出绩效总目标是在完成年度目标的基础上,保证全省探空业务稳定运行,发挥探空资料作为天气预报主要资料的重要作用,针对国防建设、社会经济发展、气候资源的开发利用、环境评估与监测等特殊需求,提供精细的观测资料,实现国家对气象事业发展投入的效益；阶段性目标是完成全省探空仪、气球采购供应,保障探空系统设备低故障率运行.按规定完成全年高空气象观测任务,完成重要天气过程、重大活动气象保障服务等加密观测任务,观测资料满足天气预报和气象防灾减灾服务需求,取得较好的经济效益和社会效益.
二、绩效评价程序
本财政支出绩效评价工作由四川省气象局负责组织,按照确定绩效评价对象、下达绩效评价通知、确定绩效评价工作人员、制订绩效评价工作方案、收集绩效评价相关资料、对资料进行审查核实、综合分析并形成评价结论、撰写与提交评价报告、建立绩效评价档案的步骤对该项目进行了评价.
(一)评价对象和评价人员
本次评价对象为2011年“气象探空业务运行维持费”项目,该项目为事业费下达常规运行维持费项目,省气象局观测与网络处负责各项基础数据的收集审核,对照评价指标进行自评并撰写绩效自评报告；省局计财处负责制订绩效评价指标体系.四川省气象局组织专家组对项目进行绩效评价,并撰写绩效评价报告.
(二)制订绩效评价工作方案
省气象局根据此次绩效评价工作的要求和项目本身特点,制定了详细的绩效评价工作方案,并在此基础上进一步学习绩效评价的相关文件,明确本财政支出绩效评价的基本原则和方法.
(三)收集绩效评价相关资料
省气象局观测与网络处负责各项基础数据的收集审核和绩效评价报告的编制,收集基础数据资料,包括该项目的基本情况、财政资金使用情况、项目的产出效益等.2011年气象探空业务运行维持费项目评价质量信息来源于中国气象局高空气象探测质量通报；报文质量来源于中国气象局报文质量评估通报；报文上传及时率来源于中国气象局气象资料传输质量通报.
(四)对资料进行审查核实
按照评价工作方案的安排,评价人员深入被评价单位了解情况,听取被评价单位工作开展情况汇报,实地查看现场,核查、核实各项数据、公文卷宗、资金使用,对经费使用的规范性和绩效情况进行全面了解,并进一步收集需要补充的基础数据资料.
(五)综合分析并形成评价结论
评价人员根据具体评价的实施情况,在项目原有支出绩效目标申报表的基础上,充分结合收集到的各项基础数据资料,组织专家评审组对项目的绩效报告和基础数据资料进行审阅,运用规定的评价方法进行数据计算、资料分析,并对“绩效评价指标体系表”中的各项指标评价打分,对本项目的绩效情况进行综合评价,形成评价结论.
(六)撰写与提交评价报告、建立绩效评价档案
省气象局观测与网络处将本项目的各项材料汇总整理,结合绩效评价自评报告,建立绩效评价档案.绩效评价报告的内容涵盖项目基本概况、项目资金使用及管理情况、项目组织实施情况、财政支出绩效情况、存在的问题及建议等.报告格式符合《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号）的有关要求和规定,客观的反映了项目的主要绩效情况.
三、评价指标和方法
(一)评价方法
按照财政部有关绩效评价工作管理的规定和意见,此次评价采用如下方法：目标预订与实施结果比较法；将项目支出后的实际效果与申报的绩效目标进行对比；询问查证法；评价人员以口头或书面、正式或非正式会谈等方式,直接或间接了解评价对象的信息,从而形成初步判断；专家评议法；通过邀请相关领域的专家进行评议,得出绩效评价结果. （二）评价指标、方法
评价标准值的选取是一项复杂的工作,既要解决标准值层次性问题,又要尽可能解决标准值统一性和可操作性问题,逐步建立起与支出指标相适应的标准值体系.鉴于此,在参考气象部门的绩效管理办法和国外绩效管理的基础之上,采取3E评价法（经济性、效率性、有效性）和定量指标体系评价法.经济性（Economy）,是指在财政支出管理中建立有效的支出决策机制和支出优先安排机制,克服财政支出活动中严重浪费和不均等问题；效率性（Efficiency）,是政府及民众对财政支出在项目决策机制、实施进度、经济效益和社会效益等方面要求的具体体现；有效性（Effectiveness）,是财政支出所取得的最终成果的具体体现,需要结合当前效益与长远效益来衡量.
运用“3E”评价方法,对本项目的评价如下：
1.经济性评价.四川省2011年“气象探空业务运行维持费”项目总投入4996800元,下达到四川省大气探测技术中心4120800元,下达到其他相关单位876000元,资金到位率达到100%.其资金使用主要为：
（1）器材消耗经费.2011年气象探空业务运行维持费用于采购探空仪、探空气球、观测仪器设备备件等消耗器材经费395.6040万,占全部运行维持经费的79%,是气象探空业务维持经费支出的主要部分,其消耗的器材经费占运维费较大的比例；
（2）设备保障等经费.这部分经费主要用于探空设备维修、维护、检定、水电、通讯等经费,占该项目经费的21%.
该项目严格按照气象探空业务经费管理办法,做到专款专用,资金使用严格按照《中华人民共和国预算法》、《气象部门项目支出预算管理办法》（气发〔2007〕149号）、《气象部门业务经费管理办法》（气发〔2007〕163号）、《探空业务运行维持费定额测算表》等国家和气象部门内部规章制度执行.在资金使用过程中,严把监督审核,对于业务定额核算、经费支出标准、消耗器材的采购都有明确的标准,职责分工明确,标准合理,执行规范.资金拨付有完整的审批程序和手续,各项制度执行落实较好,资金使用安全规范.
对比项目年初预算申报情况和项目执行情况,气象探空业务运行维持费支出安排合理,重点投入业务运行,兼顾设备保障和业务日常运行维护,实施单位能够做到实施前有预算、实施过程中有监督和控制、预算成本控制合理、支出规范.
2.效率性评价.从项目的实施进度来看,2011年7月30日完成预算进度的60.97%,9月30日完成项目预算进度98.46%,12月底完成项目预算进度100%；从完成的质量来看,本项目科学合理地制定了绩效目标和支出预算,有效的保证了全省高空气象探测业务稳定可靠运行,高质量地完成了全年高空气象观测预期目标.
3.效益性评价.四川省气象部门2011年探空业务运行维持费项目,共采购探空仪05型5600套,单回答器400套,探空750克气球5500个,探空300克气球400个,与预算采购数量持平,全年执行规范,无调整事项.全年,全省探空系统故障率为2.91‰,达到了年度目标低于15‰的标准；年均综合观测次数5494次,符合绩效目标年均综合观测的标准；全省高空探测平均高度为31046米,符合高于26000米的标准；观测质量错情率为0.0‰,符合年度目标小于0.3‰的标准；高空探测资料报文评估平均为100.02分,高于全国平均水平.此外,本项目全面完成了年度目标任务,本项目的实施保证了全省探空业务日常稳定运行,发挥探空资料作为天气预报的主要资料的重要作用,能够为国防和国家安全、防灾减灾、工农业生产、社会重大活动提供及时准确的观测数据,为云水资源、新能源开发提供高时空分辨率大气垂直廓线资料,取得了显著的经济效益和社会效益.
(三)绩效评价指标体系
绩效目标的量化,即为绩效指标.绩效指标,加上有关项目决策、项目管理的内容,即构成评价指标.对有关评价指标赋予一定的标准,即为评价标准.根据项目实际情况,与评价标准进行对照,相应得出绩效评价得分.本项目在进行绩效评价时,评价指标体系如下表.
其中,二级指标中的“项目产出”下设10个指标,包括：综合观测、单测风、报文质量、观测质量、探空高度、单测风高度、综合探测有效率、探空设备故障率、资料及时上传率、成本控制；“项目效益”下设10个指标,包括：防灾减灾、工农业生产、资料全球交换、国防和国家安全、重大气象服务保障、气候资源利用、重大项目环境评估、预报服务需求、气候变化研究、用户满意度.
根据该指标体系,评价小组对该指标体系中的所有指标逐个进行评分,最后将评分加总起来,得出的最后总分即为该项目的绩效得分,最后根据绩效得分和其他资料形成最终的评价结论.
四、评价存在的不足及改进
第一,由于目前气象部门财政支出绩效评价工作还处于探索阶段,因此在对针对绩效评价的结果应用方面还缺乏相关的规定.如对于绩效较好单位和项目,应给予奖励,对于绩效较差的应制定相应的惩罚措施.通过奖惩来推动绩效管理的发展,提高项目相关人员注重绩效、改善工作的积极性.
第二,指标体系的权重设计问题,如本项目所采取的指标体系中,项目决策、项目管理、财政支出绩效三个指标所占权重之比为20：25：55,这样权重分配是否客观,还需要在实践中进行检验.
第三,从评价的主体来看,一个项目的效益好与坏,部门内部单方面的评价并不是评价的全部.不同的利益主体对同一项目的绩效评价会不同.因此,在相关项目的绩效评价中,必须引入和充分利用受项目影响的各个利益群体的评价,即进行双向性的评价,才能真正对政府投资项目的绩效水平做出判断.如本项目的社会效益评价中,同时应用外部数据信息来衡量评价,得出的结果比单纯应用内部信息数据得出的结果会更加具有说服力.