本站原创摘 要：当前,国际社会逐步重视起了绩效评价,在公共财政支出领域,我国财政部门也进行了相应的实践和探索,但还没有有效地建立财政支出绩效评价制度体系,不能有效评价财政支出.为充分发挥财政资金使用效益,实行财政支出绩效评价具有十分深远的意义.但我国现在的公共财政支出绩效评价仍存在很多问题,因此对相应问题给出一些建议.
关 键 词 ：公共财政；支出；绩效评价
中图分类号：F812.45 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）14-0146-02
一、公共财政支出绩效评价的基本概念
公共财政支出绩效评价理论是随着公共财政体系和公共支出管理理论的产生而产生,并伴随着公共支出管理实践的发展而发展的.绩效管理的萌芽在古代就出现了,但具有现实意义的公共财政支出绩效评价理论和实践是在20世纪40年代产生的,并在20世纪70年代以后逐步发展和完善起来.
对于衡量财政支出结果,一般选用绩效这一概念.绩效的内涵包含了效率、产品与服务、质量与数量、机构所做的贡献与质量,包含了节约、效率和效益.运用绩效概念衡量财政支出行为,不单纯是一个政绩层面的概念,主要包括财政支出成本、支出效率、公共服务的数量与质量、政治稳定、社会进步、发展前景等内涵.评价是为达到一定目的,运用特定的指标、标准和方法,对事物发展结果所处的状态或水平进行分析判断的过程.其特征：一是评价依据合理性；二是评价标准客观公正性；三是评价方法科学性；四是评价结果可比性.
综合以上分析,公共财政支出绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价方法,采用特定的绩效评价指标体系,对照统一的评价标准,按照绩效的内在原则,对财政支出行为过程及其效果进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判.
二、开展公共财政支出绩效评价的意义
对公共财政支出实施绩效评价可以加强财政管理,在很多发达国家都设立了财政支出评价分析机构,制定评价的制度、标准与方法,对财政投资项目追究行政责任,有效的提高了财政资金使用效果.通过评价财政分配资金的合法性和有效性,可以了解财政支出在相关领域行业所起的作用,能够客观的反映财政支出政策的科学性和合理性,为提高财政投资决策水平提供可靠的参考依据,所以,财政支出绩效评价是提高财政决策水平的有效方法.
财政支出绩效评价是从财政支出经济性、效率性和有效性的总体要求出发,科学、客观、公正地衡量比较财政支出的行为过程,支出成本及其产生的最终效果,并对其进行综合评估,绩效评价方法要求科学和规范,评价标准统一制定,这样,可以在事前、事中和事后都能多方面控制财政资金.在财政支出安排和实施的全过程中都存在财政支出绩效评价,它综合评价了财政支出效益、管理水平和投入风险等方面,使财政调控功能充分发挥,使财政资金安排的科学性也大大提高,促进了实现财政支持社会的经济目标.
财政支出绩效评价工作的开展,促进了财政支出的规范和依法理财.（1）既增加了公共支出透明度,又提高了公众对政府的信任度；（2）对重点项目建设非常有利,能够及时提供有价值的信息给运行中的项目,促进了项目管理；（3）财政执法和监督约束效用提高,财政资金使用效益也能大大提高；（4）资源得到了合理的配置,财政资金能够得到节约,供求矛盾也能缓解,促进了资源的有效配置.
三、我国公共财政支出绩效评价研究现状和实践分析
近10多年来,我国在财政支出管理领域进行部门预算、政府采购制度、国库集中支付制度、收支两条线等财政四项改革,这些变革深刻地触动了传统的财政支出管理思想与模式.
2002年7月,财政部在内蒙古呼伦贝尔市举办了全国首次“财政支出绩效评价理论与实践研讨会”,国内高等院校、研究机构和财政部门的专家学者就公共财政绩效管理问题进行了讨论和广泛交流.
2003年,财政部颁布了《级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》和《级行政经费项目支出绩效考评管理办法》.2004年6月,财政部预算司在青岛召开绩效预算国际研讨会,提出部门预算深化改革就是要建立完善的绩效预算管理体系,提高政府管理效能和财政资金有效性.2005年5月,财政部印发了《部门预算支出绩效考评管理试行办法》；同年10月,湖北省财政厅出台《省级部门预算项目支出绩效考评管理试行办法》,对省级部门预算中28个项目进行绩效评价试点.2003年以来,全国先后有湖北、湖南、河南、广东、辽宁、北京、江苏、浙江、河北、内蒙、广西、福建等省、市、自治区开展绩效评价试点,这个时期的绩效评价工作的重点转到以项目支出绩效评价为主,评价对象和范围进一步延伸和扩大.
四、我国公共财政支出绩效评价的不足
在我国绩效评价开始的时间还比较短,对于公共部门来说更是如此.近年来,国际社会都普遍重视绩效评价,在公共财政教育支出领域,我国财政部门也进行了一定程度的实践探索并初步取得成效,但不足的地方也逐渐暴露了出来,主要表现在以下几个方面.
(一)评价指标设计过于注重支出分配而忽视了支出后绩效
目前,我国财政支出预算目标的完成情况与执行过程的合规性是现行评价关注的重点,但还没有开始实施或刚刚开始探索支出后的经济性、效率性和效能性评价.如果预算拨款或者对现行规章制度的遵守情况是公共财政支出绩效观念局限的内容,那么,真正使用公共财政资源的目的肯定会被误导会只重手段而忽视目的的“文化”,忽视公众和神化了的官僚思维会出现,社会的真正效率必将遭到损害.
(二)缺乏科学性和系统性设计的评价指标
我国现行的公共财政支出绩效评价指标是由财政部门根据通用的财务规则对自己而设立.以公共财政教育支出绩效评价为例,公共财政教育支出总量及其占GDP的比重、公共财政教育支出结构、教师总量、学生总量和结构等量化指标等,这些都是主要采用的指标,但这些指标过于简单,只追求了定量化,即使再具体和具有很强的操作性,也不能对现实绩效进行全面客观地反映.几乎没有反映出公共财政教育支出的根本使命和职责实现绩效,对整个公共财政教育支出绩效评价及其支出本身的发展易产生误导的影响. （三）很难实现绩效预算
绩效预算管理从建立到全面实行需要一个过程,在项目预算中,前期项目论证不科学,在中期又局限于先确定资金再对项目进行论证的现象,而且记录也很少,财政管理上对绩效的关注非常少,过多地存在了合规合法性监督,部门和单位在一定程度上还存在不讲绩效、只管要钱的现象,这些问题对财政资金的使用绩效有着严重的影响,极易造成违规操作,绩效评价工作的进一步开展也受到了制约.
(四)缺乏约束有力的支出评价结果
目前,还没有健全的财政支出绩效评价工作体系,没有法律规范,因此,财政支出绩效评价结果不能直接约束到财政资金支出项目中的成绩、问题与相关责任,也没有约束到项目执行过程中各环节的责任人,而只作为了各有关部门项目建设档案保存,或是成为了有关部门加强新上项目管理的借鉴和参考,对财政支出绩效评价工作的权威性有着明显的影响,财政支出绩效评价工作也只是流于形式.
五、对公共财政支出实施绩效评价工作的建议
(一)参照国外先进经验,尽快建立适用于评价的指标体系
由于财政支出绩效评价工作在我国刚刚起步,因此应该参照国外的先进经验,本着先易后难、分布实施的方针.首先,要跟踪国外财政支出绩效评价理论与实践的发展方向,及时掌握国外先进的工作方法和经验.其次,考虑到部门和综合评价难度较大,目前应尽快建立适用于评价的指标体系的标准值.最后,通过试点逐步建立有关的工作制度和工作方法,逐步完善财政支出绩效评价指标体系和标准.
(二)应建立财政支出绩效评价的标准
财政支出绩效评价标准是以一定量样本数据为基础,利用数理统计的原理进行测算而得出的标准数据.按照可计量性分为定量标准和定性标准,评价标准是和评价的指标体系相匹配的,标准并非是固定的和一成不变的,会随着经济的发展和客观环境的变化不断变化.为提高有关评价标准的权威性,财政部门可以仿效企事业绩效和国外绩效评价标准,定期发布有关评价标准.
(三)建立财政支出绩效评价工作信息库
这个信息库的建立,不仅有利于收集、查询项目资料和及时反馈评价结果,而且可以为培养持续、有效的财政支出绩效评价工作能力提供有力的技术支持；有利于进一步完善全国预算单位会计决算体系,改进数据采集的方法和途径,为财政支出绩效评价提供详尽、全面的基础数据资料；有利于收集支出项目立项决策、建设实施、生产经营等全过程财政支出绩效评价数据,选定不同行业、不同类型的重点财政支出项目的有关数据并做好数据信息的分类管理,为支出评价指标和标准的设置与测定提供依据.
(四)财政支出绩效评价指标体系的建立要科学与合理
一套完整的财政支出绩效评价指标库的形成,这是设置财政支出绩效评价指标体系的目标.在理论上进行探索和研究,这是指标库的形成所需要的,它的逐步完善和健全则要依赖于实践.要分别建立财政支出项目绩效评价、部门财政支出绩效评价、单位财政支出绩效评价和财政支出综合绩效评价指标库,这样才能全面科学的评价,得出的结果也才科学.