本站原创摘 要 ：广义的财政专项资金是指和地方政府年度予以下达和安排的用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面具有指定用途的资金.一般来说专项资金是由财政部门或上级单位拨给行政事业单位或企业,用于完成专项工作或工程,并需要单独报帐结算的资金.
关 键 词 ：地方政府；财政专项资金；管理
中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）09-00-01
财政专项资金可分为性质相近的两大类资金： 一是依据国家法律法规、规章制度需要地方政府予以安排并考核的切块专项资金,如教育、文化、农业、科技、计划生育等； 二是地方政府根据区域发展规定的、年度预算予以安排的用于发展经济和激励企业等方面具有专门用途的资金.本文对第一类资金暂不讨论,目的在于研究第二类的管理,即对此类财政专项资金的体系设立、资金申报分配、使用监督等管理方面进行探讨.
一、专项资金管理的问题
目前在分权制管理体制激励下地方政府以经济发展为目标,市场化政府或经济建设型政府特征明显,政府为平衡经济社会和谐发展,地方政府为提升政绩、考核业绩和强化政府间资源竞争能力,陆续出台刺激经济发展的财政专项资金政策.因此规范和加强财政专项资金制度建设,不断探索市场培育、市场弥补的有效模式,提高财政资金使用效益,提高政府调控财政资金统筹能力,促进社会经济的可持续发展成为加强专项资金管理的内在目标.
在上述财政改革形势下,地方政府财政专项资金存在的以下问题日益突出：
1.专项资金缺乏政策整合机制.企业是市场经济的主体,企业的发展和技术创新是国家经济发展的动力和基础,因此国家建立了一系列扶持企业的专项资金政策.但由于企业数量多,行业分布广泛,地区差异很大,不同来源资金归口不同部门管理,造成资金来源多样,政策覆盖范围交叉,资金的申请、审批、拨付分别由不同的主管部门牵头,导致专项资金结余和资金短缺情况并存,减弱政府资金统筹、调度和调剂能力,弱化财政资金的引导作用,降低政府理财能力和水平.
2.各级各类管理主体之间的权责义务不明确.经济发展属于上级和下级政府的共同事权,而财力资源主要由上级政府占用和分配,项目核实和审验则更多的成为下级政府部门的职责.或上级政府可能存在过多的指挥,而下级政府部门为了本级的利益可能存在放大预算数,多报大不了不花或临时找项目花的心态.这就导致无法保障有限的财政资金投入到真正需要支持的项目和工作上,或造成专项资金的冗余浪费,也使财政资金的绩效大打折扣.
同时,多数专项资金的管理职责由财政部门分别与不同的业务主管部门共同分担,但部门之间职责分工界限不清,往往一次申报,上级部门、本级主管部门、本级财政部门多方都参与了.相关业务主管部门在专项资金分配方面拥有相当的话语权：一是向本级财政部门申报财政专项资金,或是会同本级财政向上级部门或单位申报,二是绕过同级财政部门而直接把申请递交上级部门.待财政专项资金下达后,本级财政部门还不知道财政专项资金的具体用途及审核、监管要求等.从源头上造成了财政部门对专项资金的监管被动.监管责任难以落实到位,重分配、轻监管,重项目、轻绩效的现象普遍存在.
3.专项资金制度管理有待进一步强化.由于申领专项资金的部门多项目杂,部分专项资金管理成为主管部门的内部事务,各部门自定规则,自行管理,各行其是,既是裁判员又是运动员,缺乏统一的管理规章制度约束.专项资金的申报金额存在一定的随意性,分配标准不统一,口径不一致,评审人员或部门对申报项目的了解有限,前期工作对项目虚报、多头申报、重复申报甚至冒领专项资金的等多种可能的审查存在不够深入的情况.
二、加强专项资金管理的建议
1.政策设立.对财政专项资金设立、安排的科学合理性要进一步反思和考量,综合考虑国家法律规章的地方区域适用性和政策变动等因素,在法律制度依据范围内,地方政府应根据本地经济社会发展区域的需求,分类分区域制定政策和合乎地方实际的执行标准,并随着经济的发展和财力的逐年增加,在执行过程中可定期调整和适当偏重.
要增强财力资源统筹能力,打破部门之间条块分割的格局,强化部门间的责任划分和分工协作,由政府部门定期组织专家评审,根据绩效考评结果和专家评审结论,综合考虑资金用途、支持对象、支出方式等要素,对于资金用途交叉、使用效益不高、设立背景和原因已消失的财政专项资金,予以增减额度、整合归并或撤销等方式调整.
2.支持方式.对竞争性行业,政府更多扮演“裁判员”角色,项目资金尽可能采用资金改基金等有偿使用方式,通过民营化、使用者付费、合同外包、委托、分散决策、产权交易和变更等方式,促进公共产品市场化提供,提高专项资金的产出效益.
同时更多发挥专项资金的杠杆作用,引导商业贷款、创业投资、民间游资等各种社会资本投向中小企业,使资金运作更多元化、市场化.通过信用担保或保费补助,融资贴息方式,创新互联网金融等形式,引导带动更多信贷资金、企业资金和社会资金投入到企业发展中,解决中小企业融资难问题,更好地服务实体经济.
3.制度管理.管理问题首先解决“人”的问题,财政部门应加强专项资金管理制度的宣传,加强业务部门的法律意识,政策意识.主管部门是专项资金预算编制与执行的责任主体,要提高相关业务人员对专项资金使用管理意义的认识,强化专项资金责任意识,加强对部分项目基本知识攻艰克难的决心.
其次,完善制度,用制度管人,用制度办事,明确各相关人员的职能,对资金使用和项目实施情况进行监督检查,使制度贯穿于整个专项资金运行的各个方面和环节.
加强项目前期工作,对所有专项资金都实行项目库管理,严把储备项目质量关,建立规范化、程序化的数据库,实行滚动管理,避免“打急抓”的现象,做好申报环节的基础工作.规范项目全程管理,严格规范项目申报程度,按级层层申报,必要时组织相关部门现场核实,或专家对项目进行可研论证和评审.
建立专项资金拨付审核制度：1.实行“专账、专户、专人”管理：单独核算,及时反映专项资金结余情况；管理和核算口径一致,专项资金的支出应该全部属于该项目；相应的原始单据取得应合法合规,事实依据应真实可靠；确保资金安全,减少中间环节.2.按项目进度拨付相关资金,监督配套资金落实到位.对项目过程进行追踪问效,确认项目开工建设及进度情况,确定项目支出总额与项目计划相对应,对项目的申报额、总体投资、组织实施和阶段性完成情况、经费预算和实际执行结果的作动态比较,并将其作为今后资金安排、项目选择的重要参考资料.