本站原创摘 要 ：政府财政的重要职能之一是通过公共财政政策,实现收入的再分配和社会保障职能,然而,现实经济中财政的收入再分配职能并没有很好地运行.地方政府在支农支出、教育和医疗等公共产品上的财政支出存在明显的城乡差异,现有财政体制的城市倾向造成农村公共产品投入严重不足,农民较多负担了本应由地方政府承担的公共产品支出,这是形成城乡收入差距的重要原因.同时,政府和基层地方政府的财权和事权严重不对称,乡镇财政薄弱的财政收入无法承担起种类繁杂的公共产品支出,因此必须对现有财政体制进行改革：1、建立城乡一体化的公共产品供给体系；2、合理平衡基层乡镇一级政府的财权和事权；3、改革县乡财政体制,通过压缩农业服务的行政事业性支出,增加能够使农民直接获益的财政支出比例,大规模压缩财政供养人员,防止行政支出类经费的过快增长.
关 键 词 ：城乡收入差距；公共产品；财政支出
中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2008)01-0028-06
一、引言
自从1978年改革开放以来,中国经济取得了举世瞩目的成就,GDP年平均增长率达到9.6％,通过市场化改革和市场基础制度的重建,中国经济已经进入了一个快速增长的轨道,但是,一个不容忽视的问题是城乡收入差距的持续扩大.据中国社会科学院发布的《农村经济绿皮书》的数据,2005年中国城乡居民之间收入差距比率高达3.22:1,2006年农民人均纯收入名义增长和实际增长速度都低于城镇居民人均可支配收入.全年农民人均纯收入比城镇居民人均可支配收入名义增长率低1.9个百分点,实际增长率低3个百分点,城乡居民收入比率由上年的3.22:1上升到3.28:1,并且城乡居民收入差距有不断加大的趋势.
现有研究认为,城乡二元分割的管理体制(户籍制度和就业歧视)、和地方政府财政分权体制以及城市化倾向的经济政策(Yang,1999；Hauser,2005)、农村劳动力向城市的迁移(王晓鲁和樊纲,2004；Kanbur,1999)以及收入分配领域的社会等级制度是造成城乡收入持续扩大的原因(Bjom,2001).除此之外,政府公共品供给制度也是影响城乡差距的重要因素.与城乡收入差距相比,城市和农村在税收负担、公共医疗、社会保障、义务教育等财政收支上面的差距,有过之而无不及.有资料表明,占全国总人口近60％的农村居民仅能享用了20％左右的医疗卫生资源,农村中学生享受到的国家中学教育经费仅占38％.在社会保障方面,城市社会保障的覆盖面明显大于农村,据2005年劳动和社会保障部的统计公告,城乡社会保障覆盖率之比高达22:1,2005年,全国参加基本医疗保险的职工为10021.7万人,而2005年全国农村参加农村社会养老保险的只有5442万人.以上情况说明,地方政府在公共产品投资上有明显的城乡差距.现有研究并没有在实证层面上给出准确的回答,尤其是没有考虑到地方财政支出结构变化对城乡收入差异的影响,而这已经成为城乡收入持续扩大的重要原因,因此本文拟从计量检验的角度对其展开研究.
二、城乡公共产品供给机制的现状分析
政府财政的重要职能之一是通过公共财政政策,实现收入的再分配和社会保障职能,然而,现实经济中财政的收入再分配职能并没有很好地运行.从财政支出的视角看,大多数地方政府都倾向于把公共品投入的重点放在城市,而农村地区还没有建立起完善的公共产品保障制度,农村公共品的财政投入极度匮乏.
(一)财政支农资金总体投资偏低
从1978年改革开放以来,财政用于农业支出的比重一直是较低的,在财政收入基数保持高增长的同时,支农支出长期增长缓慢,从图1可以看出,总体而言,用于农业的资金占财政总支出的比例是逐年下降的,用于农业支出比例从1978年的13.34％下降到2005年的7.22％,低于发展中国家10％～12％的水平,更低于发达国家30％～50％的水平.在这一期间,农村救济费占支农支出比重也不断下降,财政救济支出是财政通过转移支付手段,给农村贫困、失去劳动能力村民的补贴,可以直接增加农民的收入,这一项占整个财政支出比重不断下降,其比重由1978年的8.94％下降到2005年的7％,显然不利于农民生活保障.农业科技三项占支农支出比重一直保持在1％左右,而农业科技支出可以显著改善农业资源的配置效率,提高农业生产率,农业科技支出的比例偏低使得农业生产率增长缓慢.在支农支出中,支援农业生产和农村水利气象等部门事业费,这一项占支农支出的比例在1978～2005年之间约为50％,而其中绝大部分是行政事业费的增长.行政事业费主要由相关部门的人员经费和公用经费构成,绝大部分难以直接惠及农民.
(二)教育投入的城乡差距
自从1978年改革开放以来,城乡之间的教育经费投入呈现越来越大的差距,如表1所示,1996～2004年城镇普通中学平均每人教育经费为2163.15元,而农村普通中学平均每人教育经费为1106.91元,仅为城镇普通中学人均教育经费的一半,在此期间,城镇普通小学平均每人教育经费为1173.35元,而农村普通小学平均每人教育经费仅为828.45元,把普通中学的人均教育经费和普通小学的人均教育相加,可以得到各级政府对城乡义务教育的投资水平,城镇义务教育的人均经费为3336.51元,而农村义务教育的人均教育经费为1935.36元,两者之比为1.72:1.相关研究已表明,人力资本投资不足是影响城乡居民收入差异的重要因素,家庭劳动力的平均受教育程度决定了其收入水平的高低.
(三)医疗卫生的投入差距
与GDP高速增长形成鲜明对比的是,中国的公共医疗经费增长缓慢,占GDP的比例也很低,而私人医疗费用支出却占总支出的绝大比重.2004年12月第三次全国卫生服务调查显示,中国政府对卫生服务提供的资金非常不足,2/3以上的中国人口要靠自己支付医疗费用,占卫生总支出的56％,根据《2006年中国卫生统计提要》的资料,从卫生费用的内部构成来看,政府预算医疗支出只占约16％的比重,大大低于发达国家的公费医疗比例,而居民个人卫生支出所占比例在1998～2004年之间平均为56.68％,也就是说,个人承担了医疗费用的绝大部分.不仅如此,医疗费用在城乡之间存在很大差别.从居民的医疗保障方式看,城市中基本医疗、公费医疗、劳保医疗等形式的医疗保障覆盖比率显著高于农村,其中2003年城市的基本医保比例为30.4％,而农村仅为1.5％；2003年公费医疗的比例为4.0％,而农村的公费医疗比例仅为0.2％(见表2),农村中最主要的医疗保障形式是合作医疗,但2003年仅占9.5％,尽管这两年新型农村合作医疗制 度在全国迅速推广,但到目前为止只有1.56亿农民受益,占农村总人口的16.6％,还有83.4％的农民没有享受这种惠民政策.实际上绝大多数农村居民缺乏基本的公共医疗保障,不得不依靠自费来看病(2003年农村医疗自费比例高达78％).
三、公共产品供给机制失衡的原因解析
(一)农村公共产品供给：政府职能缺位
从世界各国看,发达国家在公共支出上的比例是很高的,教育、医疗等公共性支出都占GDP非常高的比例,即使是在主张政府最小限度干预的国家,政府也负担了教育、医疗等公共服务业相当比例的公共开支.而我国现行的财政公共支出比例明显偏低,且城乡差距非常明显(城乡人均卫生费用差异见图2).地方政府在财政收入大幅增长的前提下,教育、医疗等经费主要用于城市,剩下的小部分则用在占人口大多数的农村,而政府与社会支出的那部分卫生费用更是集中提供给事业单位、垄断型国企员工和大中城市的部分居民,公共产品供给严重失衡.
同时,地方政府作为公共产品和服务的供给主体,并没有承担起农村公共产品供给的责任.最主要的地区性公共产品,如义务教育、公共医疗、社会保障、道路交通等实质上实行的是城乡分割的二元公共产品供给体制,农村地区实行“自给自足”的政策,而城市公共产品主要由和各级地方政府提供,地方政府作为准公共产晶的供给主体没有相应地承担起农村公共产品供给的责任,而是按照“公共产品的受益原则”将公共产品供给的责任层层下推,大部分准公共产品,或者不能有效提供,或者最后由农民自己承担,因为收入较低的农民在现行财政体制下要承担起与其收入水平极不相称的绝大多数公共产品私人支出,其支出必然大大超过收入的预算水平,这对于本来收入就很低的农民来说,无疑是雪上加霜.例如,从教育经费的承担情况看,城市义务教育主要由国家财政负担,而农村却主要由农民自己负担.由于农村居民人均收入增长的相对缓慢与受教育费用的普遍上涨,农村孩子的受教育机会大为减少,在农村私人教育投入不足的情况下,政府的农村公共教育投入是非常必要的,然而现行公共教育体制并不是倾向于农村基础教育,虽然农村拥有80％的人口,却只占全国义务教育经费的55％左右.
(二)基层财政财权与事权严重不对称
不仅如此,基层乡镇政府财权、事权不对称严重弱化了其负担公共产品的能力.特别是1994年的分税制改革之后,各级政府出于自身利益的考虑,尽可能上收财权下放事权,结果导致位于最底层的乡镇政府一级财权和事权不匹配,财政收入来源极其有限,然而需要支出的公共服务范围却越来越广.加上财政转移支付制度不完善(省、市、县级政府之间),规模小、力度弱、缺乏规范性,而且在体制调整过程中,政府并没有能很好地将财力分配向乡镇财政倾斜,致使乡镇政府承担的提供地方公共产品的任务远远超出其经济承受能力.由于公共产品、服务支出大大超过预算,乡镇一级财政出现的严重财政赤字,逼迫乡镇政府通过各种方式转嫁到农民和乡镇企业身上,导致各种乱收费、乱摊派现象层出不穷,而这些费用归根结底要由农民承担,这无疑加大了农民支出负担,最终使城乡居民人均收入差距进一步加大.
另一方面,从各级政府的财政投入看,结构也非常不合理.例如教育经费支出,据姚先国,张海峰(2006)的研究,在各级政府对义务教育的投入中,财政支出仅占1.5％～2％,省级财政投入约为11％,一般不超过20％,而乡镇一级政府要负担78％左右.由于采取了分级管理的体制,农村基础教育的发展任务及资金投入职责主要落在了县、乡、村基层,与其所掌握的财力极不匹配,许多乡镇政府的财政入不敷出,在本身财政十分拮据的情况下还要保障农村的义务教育支出,最薄弱的基层财政却承担了与其财力极不相称的财政支出,导致财政状况的进一步恶化,农村基础教育发展滞后,欠账较多,使教育成为当前制约农村发展的最关键环节.
(三)公共产品供给主体单一,市场化运营模式不明显
鉴于基层乡镇财政的困境,可以考虑建立多元化的公共产品供给体制.可以将公共产品和服务分为纯公共产品和准公共产品,对于全国性的农业病虫害防治等,由于其只有外部收益而没有内部收益,属于纯公共产品的范畴,由政府以公共的方式提供比较合适.根据发达国家的经验,农村准公共产品应该按照政府补贴和私人投资相结合的方式由政府和农民个人共同提供.如地区性的农业病虫害防治、中小型水利工程、农业科技教育、农技推广和农业机械推广等,通常既有社会受益,又有生产者个人受益的特点,属于准公共产品的范畴,对于这一类产品,政府可以在财政补贴的基础上,按照“谁受益,谁负担”和“量力而行”的原则,由农民按照具体受益程度的大小进行适当收费.一些小范围受益的低级公共产品,可以考虑将农民组织起来,通过俱乐部的方式提供.如灌溉、治虫、养殖的产供销联合体,乡村道路等.在这一过程中,由政府提供不一定要由政府部¨生产,政府可以通过合同的形式引进私人投资或直接交由私人生产,然后再由政府购买.在现实经济中,如果乡镇等基层政府要同时独立承担名目繁多的各类公共产品支出和服务,势必给本来财力就十分薄弱的乡镇政府带来难以预料的冲击,而通过财政补贴的方式将准公共产品以外包的方式南私人提供(第三方承担),可以大大化解乡镇财政公共支出的困境,将有限财力集中配置于农村义务教育,公共医疗卫生等领域.
四、公共产品供给机制与城乡收入差距的实证分析
(一)计量模型设定
理论分析表明,我国城乡公共产品和公共服务的供给存在巨大的差距,为了分析公共产品供给对城乡收入差距的影响,本文建立如下公共产品供给模型：
ratioi,t等于α0＋β0consit+β1agriit+β2rulppit+β3edu+β4sciit+β5healit+β6subsit+γχ+εit
其中,下标i表示第i个地区,t表示相应的年份,变量ratio表示城乡收入差距,本文用城市人均可支配收入与农村人均纯收入之比表示,比值越大,说明城乡之间收入差距越大.cons表示地方政府财政支出中基本建设支出,agri表示地方财政支出中的农业支出,rulpp表示地方财政支出中用于农业水利气象等部门事业费,显然这两项支出足有利于增加农村收入的,从而缩小城乡收入差距.edu表示地方财政支出中的教 育事业经费,sci表示地方财政支出中科技费用支出,heal表示地方财政支出中的医疗卫生费用.由于地方政府倾向将过多的公共产品供给在城市,而对农村的公共产品供给很少,使得农民过多地负担义务教育、科技支出、公共医疗等方面的支出,从而使城乡收入差距加剧.subs表示地方财政支出中政策性补贴支出,由于这相当于一种转移支付,本文预期政策性支出倾向于缩小城乡收入之间的差距.X是一系列控制变量,包括城乡二元分割程度、工业化战略、城市化和经济开放度等方面.本文所选择的样本为除西藏和重庆(这两个地区部分数据不全)以外的29个省、直辖市和自治区,时间从1996年到2005年.
(二)回归结果与分析
从表3的回归结果看,财政支出等变量可以解释城乡收入差距的66％,Wald统计值在1％的水平上显著,说明模型的整体解释效果较好.Hauan检验值为22.16,在5％的水平上拒绝原假设(原假设为随机效应模型与固定效应模型没有系统性差异),因此,本文选择同定效应模型,在此基础上,考虑到地方财政支出的内生性,本文给出了工具变量估计结果(IV),主要结果解释如下：
首先,与理论预期一致,财政中支农支出使城乡收入差距缩小.在地方政府财政支出中,基本建设支出变量的系数为0.270,在1％的水平上显著,说明地方政府追求城市基本设施建设,虽然基础设施大部分由农民工完成,但长期而言,城市劳动生产率上升使城乡之间的收入差距扩大,所以其系数为正.从财政支农支出看,在固定效应模型中,农业支出变量的系数为－0.022,而在IV估计模型中,农业支出的系数为一0.05,两者都在1％的水平上显著,南于财政支农支出可以增加农民收入,所以负的系数表明农业支出倾向于缩小城乡收入差距,这与理论预期是一致的.而地方财政支出中用于农业水利气象等部门事业费变量的系数无论在固定效应模型,还是IV估计模型中都不显著,农业水利气象等部门事业费实际上是一种行政支出,其对农业支持效果是间接性的,很难对农民收入产生直接的影响作用.
其次,与理论预期一致,科教卫等公共产品的城市化倾向是城乡差距进一步拉大的重要原因.从教育支出变量看,其系数为0.055,在1％的统计水平上显著,其系数为正说明地方财政的教育支出扩大了城乡之间的收入差距,根据上文的分析,我们知道,上世纪90年代以后地方政府对义务教育的城乡财政投资存在很大的差距,这种投入差距进一步加剧了城乡的收入差距,因为本来收入就较低的农民需要承担更多的教育支出,地方财政并没有分流农民的教育负担.从回归结果看,科技支出变量的系数在两个模型中都不显著,政府财政中科技支出对城乡收入差距的影响不明显.而医疗卫生支出变量在固定效应模型中显著为正,其系数为0.084,而在Iv估计模型中,其系数也在1％的水平上显著,为0.189,可见医疗卫生支出对城乡收入差距具有明显的扩张效应.据统计,从20世纪90年代后开始,城乡人均卫生费用的差距一直在拉大,2004年城乡人均卫生费用之比为4.2:1,而医疗卫生花费无论对城市居民,还是对农民来说都是一视同仁的,因此,相对城乡收入水平而言,农民实际上承担了超额的医疗费用负担,而地方财政对公共性医疗的城乡投入差距,不但没有起到弥补医疗负担差距的效果,反而加剧了这一本来就不公平的医疗费用差距.政策性补贴变量的系数与理论预期一致,在1％的统计水平上显著为负,说明财政支出中的政策性补贴缩小了城乡收入差距,由于政策性补贴包括用于粮棉油等产品的补贴支出和农业生产资料价差补贴,所以其中有一部分间接增加了农民的收入,从而减轻了城乡收入差距程度.
最后,从经济政策的角度看,劳动力流动确实缩小了城乡收入差距,城镇就业比重系数为0.027,在1％的水平上显著,城市相对农村劳动的预期收入水平越高,劳动力流动程度也越高,从而在一定程度上减轻劳动力市场的扭曲程度,缓解了城乡的收入差距水平.城乡劳动生产率差距的系数为正的0.004,说明城乡二元经济分割的局面对城乡收入差距拉大具有持续的影响.
为了进一步考察不同地区财政投资对城乡收入差距的影响,本文按照东部、中部、西部三个区域,分别考察了各个地区财政支出结构对城乡收入差距的影响.回归结果表明,在东部和中部地区,财政支农支出对缩小城乡收入差距具有明显的积极效应,而西部支农支出的这一效应不是很明显.就教育、科学、卫生各项财政支出而言,东部教育支出的系数为0.438,中部教育支出的系数为0.581,且都在1％的水平上显著,说明东、中部地区地方财政教育投入的城乡差别扩大了城乡收入差距,同时,这两个地区医疗卫生支出变量的系数也显著为正,说明教育、医疗等公共产品在城乡之间的供给差异显著加剧了城乡的收入差距,而西部地区医疗等财政支出的效应并不显著,可能是由于西部地区用于教育、医疗等方面的财政支出本身就较低,对城乡之间收入差距并没有显著的影响.值得注意的是,财政支出中政策性补贴在东、西部地区都比较显著,对缩小城乡收入差距都起到了明显的抑制作用,并且西部地区政策性补贴的平衡效应要更大一些.
五、主要结论和政策建议
实证结果表明,地方政府在教育、医疗等公共产品上的供给差异是加剧城乡收入差距的重要原因,主要结论如下：
1、地方政府财政支农支出对缩小城乡收入差距有明显的效应,其系数为0.022,而农业水利气象等部门事业支出在模型中并不显著,对农民收入增长没有产生直接的效应.
2、科教卫等公共产品的城市化倾向是加剧城乡收入差距的重要原因.教育支出变量的系数为0.055,在1％的统计水平上显著,表明地方政府对农村义务教育的财政投资偏低.科技支出变量的系数在模型中不显著,而医疗卫生支出变量在固定效应模型中比较显著,其系数为0.084,地方财政对公共性医疗的城乡投入差距,不但没有起到弥补医疗负担差距的效果,反而加剧了城乡收入差距.
3、政策性补贴缩小了城乡收入差距.其系数在1％的统计水平上显著为负,因为政策性补贴中有一部分直接或间接增加了农民的收入,所以政策性补贴倾向于缩小城乡收入差距.
4、分地区的检验表明,东部和中部地区教育和医疗支出对地区城乡收入差距有较明显的影响,而西部地区的效应不是很明显.
从本文的实证结果可以看出,地方政府在支农支出、教育和医疗等公共产品上的财政支出存在明显的城乡差异,现有财政体制的城市倾向造成农村公共产品投入严重不足,农民较多负担了本应由地方政府承担的公共产品支出,这是形成城乡收入差距的重要原因.同时,政府和基层地方政府的财权和事权严重不对称,乡镇财政薄弱的财政收入无法承担起种类繁杂的公共产品支出,因此必须对现有财政体制进行改革：
1、建立城乡一体化的公共产品供给体系.政府要调整地方政府财政支出方向,进一步加大对农业的财政投资力度,增加农村地区基础设施的建设投入,促进城乡协调发展.国家不仅要增加用于农田水利等农业基础设施的投入,也要将农村生活基础设施的建设逐步纳入公共财政领域.投资领域包括农业科研与技术推广、农业基础设施建设、扶贫与救灾、自然灾害气象预报、农产品销售渠道建设等方面,要加大对农村义务教育的补助、资助力度,扩大对农村合作医疗的覆盖范围.同时要建立和完善规范的农村公共投资体系,包括设定最低标准的农村基础设施条件,逐步解决水、电、路、通讯等农村基础设施建设,从制度上保障农村的财政投资.
2、合理平衡基层乡镇一级政府的财权和事权.要分清市、县、乡各级政府的事权,明确划定各级财政的支出范围,并以此为依据给与其履行职责必须的财权,这就需要进一步完善乡镇公共财政收入体系,保障乡镇公共财政的资金投入.现阶段特别要注意规范、省、市、县转移支付制度,加大对乡镇财政转移支付力度.因为乡镇政府是农村公共产品的主要承担者,其财力的大小直接影响农村公共产品的供给,一方面在体制调整过程中,财力分配应适度向乡镇财政倾斜,另一方面要规范乡镇财政支出的预算和监督管理,专款专用.对当前涉农项目的资金要进一步加强管理,要进一步整合项目和资金,优化投资结构,积极推行封闭运行、专户管理、报账和公示制度,加强审计和监管,提高各项涉农资金的到位率和使用效益.
3、改革县乡财政体制,通过压缩农业服务的行政事业性支出,增加能够使农民直接获益的财政支出比例,大规模压缩财政供养人员,防止行政支出类经费的过快增长.同时进一步完善乡镇政府的财政预算制度,不得以农村税外收费、摊派等方式来获取财政支出的资金,从而保证农民公共产品的负担处在合理的水平.
责任编校：晓 静