本站原创摘 要：财政专项资金作为财政资金的重要组成部分,在中国政府的宏观调控、产业结构升级调整和社会经济建设等各方面起到决定性的作用,能否管好、用好,不仅关系到党和国家方针政策的贯彻落实,关系到国民经济能否真正平稳较快地发展,而且直接影响到人民群众能否真正享受到经济发展所带来的成果.通过分析云南省财政专项资金在立项、拨付、使用、审计、评估等方面的现状,并借鉴国内外的成功事例和经验,总结相关学者提出的合理建议,在此基础上针对性地提出适合云南省省情的具体措施,以期能提高专项资金支出效益.
关 键 词 ：财政；专项资金；管理
中图分类号：F812.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）14-0180-02
一、研究意义
近些年来,伴随着国家财政收入的连年快速增加,财政部门安排的专项资金也水涨船高,同时资金的管理水平亦不断提高,有助于促进国家各项事业的快速稳定发展.然而从财政审计和监督的情况来看,财政专项资金的运作管理存在不少的问题,例如,管理的精细化、规范化程度还不够高；管理的方法、手段和制度仍然存在很多缺陷等.比如,为了将财政专项资金转移到账外,私自增设“小金库”、“账外账”；一些地方政府受利益的驱动,虚报项目,使得项目又多又杂；私自扩大专项资金的申报额以防止多报少批；专项资金的使用绩效低下；挤占、挪用资金的现象屡见不鲜；资金监管不利等等.由于存在上述这些问题,使得财政专项资金的供求矛盾加剧,同时资金的使用效益也降低了,更重要的是制约了政府集中财力办大事、宏观调控财政资金的能力,从而对社会事业的发展产生了不小的影响.财政专项资金运作管理的加强,资金使用效益的提高具有十分重大的意义.它对于财政保障能力的提高,财政专项资金供需矛盾的缓解有巨大的推动作用.
二、云南省财政专项资金管理使用中存在的问题
1.专项资金立项、申报、审批、执行、监管等欠规范.长期以来,专项资金的有效性依赖于规范的资金管理办法.但是,从目前的情况看,专项资金的管理仍存在一定的漏洞.据统计,2012年下达云南省438个项目,其中,按相关要求确定管理办法的有258个,占58.9%；省级管理模式与管理模式一致的有170个,占38.8%；而105个项目仍然缺少单独制定的专项资金管理办法,占项目总数的24%.资金管理办法的缺失使得专项资金的使用缺乏制度保障,难以实施有效监管.
对于财政专项资金管理方面存在的问题,首先是缺乏严格的审批制度作为保障使得事前立项依据不充分.专项资金分配过程中的不规范性和不公开性,导致外部信息获取的缺失,诸如人大监督等外部监督缺乏必要的监督信息.而在立项审批阶段,导致没有立项依据的项目纳入了专项资金范畴,比如,“菜篮子”产品生产项目,重点扶持一批具有一定规模的生产企业,但是缺乏相应的政策依据,外界容易理解成干扰市场的政府活动.
其次,在项目执行过程中,缺乏健全规范的监管机制.目前财政专项资金缺乏全程化、系统化、规范化的监管机制,监管工作都比较分散,同时寄希望于政府内部的自查监督,由各级审计机构来审计同级部门的专项资金,效果可想而知.若上级对下级实施监督,由于项目资金的种类、数量、层级过多过长,监管难度较大.比如,实施文化大发展推进的“农家书屋”项目,涉及到、省级、地方各级政府以及街道社区,而资金属于基本公共文化服务的总体规划范畴,整个资金链的层级延伸过长,途中对接多个职能部门,监督难度大.
最后,事后缺乏相应的绩效评价及追踪问责问效机制.从现有的专项资金管理办法中看,资金考核办法和绩效评估机制单一,难以适应用途广泛、类别众多的专项事务,导致对财政专项资金的监管效力缺失,其宽泛、粗略的考核评价办法也难以对资金使用效益进行准确评估,同时加大了核查的难度,弱化了审计的意义,达不到对专项资金有效监管的目的.
2.不合理的专项配套拉大地区之间的贫富差距.目前,附加配套要求的专项资金仍然占有相当的比例.据统计,2012年下达云南省要求地方配套的指标文件数为228件,占全部指标文件数的比重为36.19%,专项转移支付的1/3均需地方政府配套.
由于配套资金在配套率上没有考虑各地的财力差距,导致财力较好地区的政府有能力提供配套资金,从而更容易获得大量的财政专项资金,而欠发达地区因为缺乏配套资金而难以获取财政专项资金,即使勉强筹措到配套资金,也会使欠发达地区的财政平衡更加困难.其结果是财政专项资金不但不能有效发挥平衡地区之间财力差距的作用,反而一定程度上拉大了省际间的财力差异.
3.资金分配链条过长,使用效益低下.部分专项资金项目覆盖全部五级政府,申报从乡镇直到层层上传,资金审批及拨付则从到乡镇政府层层下达,到最终确定补助项目和金额需要经过很长的时间周期,影响资金的使用绩效.一笔专项资金在从下至上,再从上至下的多申请审批及款项拨付过程中,流程较为繁杂,信息在几级政府间的传递出现信息损失,同时很多时间和精力耗费在信息传递和研究协调方面,对资金管理造成了一定的制约.据统计,2012年由直接下达到县级的政府专款项目有167项,占云南省收到专款总项的38.1%.其中更有下达到乡镇的专项资金；2012年下达云南省的广播电视村村通工程基建投资预算专项资金4 000万元,相关项目的资金和信息经由、省级、地市级、县级、乡镇级、村级六层传递.
4.专项资金分配与预算脱节.实施部门预算制度,需要将部门的各种财政性资金、部门所属单位收支全部纳入预算编制,包括将专项资金纳入本级财政收支预算,以此保证现财政部门和人大对预算资金的监控与管理.然而,或省级政府对下级政府拨付专项资金是在年度执行中完成,而下级政府编制年初预算的时间是上一年的中后期.这样,下级政府无法准确知道下年度能够获得的专项资金的内容和数量,尤其是需要配套或存在缺口的财政专项资金,地方需要配套或弥补缺口的比例也不确定.因此,专项资金及配套要求不能合理地进入地方财政预算收支,使得地方收支预算与执行相去甚远,甚至导致地方政府没有资金弥补上级专项资金的配套或缺口,严重影响项目正常开展. 三、优化云南省财政专项资金管理的建议
1.项目的立项制度.财政专项资金管理的首要环节是项目立项预算编制,加强专项资金的预算管理,科学、规范地立项,是管好、用好财政专项资金的基础.首先各级政府部门要结合实际,在立项上,进一步明确财政扶持的重点、产业发展政策、社会发展目标,看是否存在重复投资；在项目申报过程中,按照部门分块组织上报、专家审核评定、领导集体确定的要求进行项目审批,以防止招投标过程中利用虚假项目、虚假合同套取财政专项资金.可以参照世界银行的做法,首先对项目的经济、财务、技术、组织机构和社会等五个方面进行可行性研究.然后对项目进行评估.内容包括经济评价、财务分析、技术评估和组织机构评估.项目评估的任务和目的,就是要对项目本身的各个方面和项目前一阶段的准备工作进行全面细致的审查,并为今后项目执行和项目完成而进行的评价奠定基础.
2.项目的审批制度.围绕竞争性改革的各个环节,建立健全评审程序制度,确保改革程序规范、制度科学,是财政专项资金竞争性分配改革取得成功的关键因素.借鉴广东省产业转移扶持资金竞争性分配改革的做法,此次改革之所以能够取得最后成功,并得到各媒体和各政府的高度关注,其重点是科学制订了竞争性分配中的评审办法和评审要点.制订了包括6个一级指标、21个二级指标与62个指标在内的指标体系,这些指标一方面注重科学导向,另一方面又确保可操作性,从要件的具备程度、是否具有形成经济增长极的潜力、是否能形成新的增长点、产业链的延长性有多大、对区域发展的带动能力、当地政府科学发展的思路、对环境的生态保护措施以及申报单位在组织申报各环节中的能力体现等全方位地考察候选园区的软、硬件.
3.资金的拨付制度.减少拨付环节,推行规范的专项资金拨付方式――国库集中支付制度.为了解决财政专项资金分散支付所存在的弊端,我国采用国库集中支付制度或者称为国库单一账户,这也是市场经济体制国家加强财政支出管理的普遍做法.在保持“资金来源渠道不变、资金使用用途不变、项目管理权限不变”的原则下,经过整合后的财政专项资金,由财政统筹调度,实行国库集中支付和指标管理,真正实现“多个渠道进水,一个池子蓄水,一个龙头放水”的目标.在管理模式上,收入和支出都通过财政国库单一账户,专项资金由原来财政部门直接拨到单位,变为只给下级单位下达年度预算指标,然后由财政部门审批单位用款计划,未拨资金集中留在国库单一账户中.支付方式上由原来的单位分散支付,变为由财政国库支付中心根据各单位的用款情况实行集中支付,直接拨付到受补助和受奖励的单位.这样,因为单位所有的专项资金在没有支付前全部存放在财政账上,为财政统一调度资金,调剂余缺提供了可能,从而有效防止了专项结余资金的闲置,提高了资金的使用效益.同时,把控制专项支出预算的总额转变为对每笔专项支出的控制,将单位的专项资金完全置于财政管理之下,财政部门对专项资金的运行情况一目了然,这将有利于防止挤占、挪用财政专项资金现象的出现,同时有效降低专项资金使用的随意性.
[责任编辑 李 可]