本站原创完善养老保险制度,是目前我国养老保险事业发展的迫切需要,是构建社会主义和谐社会的重大基础工程之一,也是我国政府面临的一项重大课题.2005年12月《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》,为完善我国企业职工基本养老保险制度确立了基本框架.党的十七大提出探索建立农村养老保险制度.建立和完善我国农村的养老保险制度也是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系和“2020年实现人人享有社会保障”的重要目标之一.
一、当前我区养老保险制度存在的问题
(一)养老保险制度的覆盖面窄
这主要表现在基本养老保险覆盖面不宽,农村牧区人口、机关事业单位和非正规就业人口没有纳入到基本养老制度的覆盖范围.以农村为例,自20世纪90年代初,民政部开始试点推行农村社会养老保险制度以来,我区共有近100万农村牧区居民参加了保险,约占农村牧区人口的7％.2000年按照国务院有关意见停办了农村牧区养老保险工作.截止2007年底参保人数下降到67.4万人.而这部分人中即便是到龄开始享受农村牧区社会保险待遇,每月多的也不过领取10元钱,低的还不足1元钱,根本起不到养老保障作用,农村牧区养老保障仍然依靠家庭保障.农保制度失败的原因主要是筹资模式单一,其缴费原则是“以个人缴费为主,集体补助为辅,国家给与政策支持”.但在实际操作中,由于欠发达地区的经济基础薄弱,根本无法兑现集体补助和国家的政策支持,加之基金保值增值困难无法兑现参保时的利率承诺和保障水平偏低等因素,使得参保人对农保制度逐渐失去信心,最终选择退保.2005年后我区部分地区开始探索建立农村牧区养老保险新的模式.就目前情况来看,在一些经济相对发达的地区建立的新制度较为完善,很大一部分农牧民已经具备一定的缴费能力,并积极参保,地方财政也初步具备补贴农牧民参保的能力.
除农村牧区之外,目前我区养老保险主要在国有企业、集体企业和股份制企业,相当多的个体私营企业和灵活就业人员都没有纳入制度范围.2007年自治区政府出台了《关于调整城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险缴费基数有关问题的通知》,通知规定2008年将缴费基数调整为不低于当地在岗平均工资的80％,2011年以后一律以当地在岗职工平均工资为缴费基数.以呼和浩特市为例,2005年上年度在岗职工平均工资为1325元,按照20％的缴费比例,60％的缴费基数,每人每年应缴养老保险费1965元；到2008年上年度在岗职工平均工资增长为2228元,按照20％的缴费比例,80％的缴费基数,每人每年应缴养老保险费4279元,每月的缴费额为357元.而据调查,呼和浩特市灵活就业人员工资绝大部分在1000元左右,有得仅在当地最低工资标准680元之上.以1000元工资为例,仅缴纳养老保险的费用,就占去了工资额的35,7％.如果加上其他项目的社会保险,如医疗保险、失业保险等,灵活就业人员缴纳的费用就会更高,这样的缴费额对于低收入群体来说,几乎占去其工资的很大部分,严重影响了他们的当期收入和基本生活.这对他们来说是难以接受的,所以只能游离于社会保障体系之外.
从目前来看,我区机关和大多数事业工作人员没有参加养老保险.由于国家没有统一的机关事业单位养老保险政策和法规,致使机关事业单位的养老保险制度改革停滞不前.从现阶段我区已经试行改革的地区来看,大多数地方采取的是“部分铺开”的做法,即将公务员和事业单位的工作人员分开,公务员仍按照旧的制度,其退休费用直接由财政拨款.2005年自治区劳动保障厅、人事厅、财政厅出台了《内蒙古自治区直属事业单位新进人员基本养老保险制度改革试行办法》,办法规定,2004年后参加工作的事业单位工作人员要按工资的4％缴纳养老保险费,单位按个人工资的10％缴纳养老保险费.这样做又出现新的缴费比例,同时也造成了事业单位内部职工的不公平,2003年和2004年参加工作的两个人,虽然只差一年,前者不用缴纳养老保险费,而后者却要每月从工资中支取200元保险金.这样就使得原来城镇养老保险的二元结构演变为了三元结构.
(二)个人账户“空账”运行
由于现行的部分积累制是在现收现付以及没有任何基金积累的基础上建立起来的,这就要求当前工作的一代人不仅要承担上一代人的养老责任,还要为自己积累养老金,由此带来了巨大的转型成本,这本来是“历史欠账”,但由于养老体制的转换,相当规模的“历史欠账”需要从养老保险社会统筹基金支付,而在实际操作中,由于统筹账户的基金不足以支付现有退休人员的养老金,因此个人账户的基金几乎全部被挪用来支付退休人员的养老金,从而形成个人账户的“空账”现象.
(三)企业与机关事业单位退休待遇差距仍然较大
以我区为例,2003年机关、事业单位离退休人员月人均退休金分别为1228元和1118元,企业离退休人员人均养老金水平为586元,二者相差500多元；到2007年,企业离退休人员虽然自2005年以来连续3年调整了养老金水平,但月人均养老金仍为920元,而同期机关、事业单位离退休人员月人均退休金分别为1988元和1684元,取平均值,二者的差距为900多元.造成企业与机关事业单位退休待遇差距的主要原因,是机关事业单位退休制度改革严重滞后.企业退休人员养老金待遇的发放,意味着这部分人在收入分配上与企业的一次分配相分离,养老金待遇的调整与企业职工工资收入不挂钩,由国家根据社会平均收入水平、居民生活水平以及指数的变化进行统一安排.而机关、事业单位仍实行计划经济体制下的单位退休制度,退休金的调整与在职人员工资调整挂钩,退休人员从所在单位获得的货币化的福利收入,成为在收入构成中比例可观、相对固定的部分.虽然我区企业与机关事业单位退休待遇存在着较大的差距,但二者同全国其他省区相比,都处于待遇较低的水平,随着公务员津补贴制度的出台,机关事业单位退休人员待遇低的矛盾已日益突出.
(四)养老保险统筹层次低
截至目前,我区仍未实现养老保险省级统筹.全区12个盟市除通辽市、赤峰市外10个盟市养老保险已实行了盟市级统筹,而全国目前已有18个省、市、自治区实现了省级统筹.养老保险统筹层次与养老保险基金的抗风险能力是紧密相关的,统筹层次越低,抵抗风险的能力就越弱.提高养老保险统筹层次,阻力源于提高层次会让一些地方“填补亏空”,让一些地方“掏钱上缴”.如某地区所辖的各旗县市养老保险基金收支赤字较多,需要给予较多的财政补助,一旦提高统筹层次,其兜底的责任就可能转嫁到盟市级政府,盟市级政府当然不愿意承担其财政补助责任；相反,某地区所辖旗县市没有赤字,而是有盈余,提高统筹层次必然涉及到统筹基金的向上集中管理,这无疑又动了手中的“奶酪”.
二、完善养老保险制度的政策与建议
(一)建立覆盖全体国民的养老保险制度
1 改革城镇企业职工养老保险制度,建立基础养老金计划并不断扩大制度覆盖面.降低缴费水平,刺激企业积极参加,把基础养老金的范围逐步扩大到国有企业、城镇企业、外商投资企业中方职工和私营企业所有员工中来.
2 为农牧民、农民工和灵活就业人员普遍建立于国家财政和个人缴费的基础养老金计划.从目前我区农村牧区的情况来看,受经济发展水平、经济承受能力、保险意识等方面的制约,短期内让农村居民普遍参加农村养老保险的条件不成熟.各地应在国家和自治区出台相关政策后按照统一的标准进行试点.应根据财政承受能力、农牧民缴费能力、当地消费水平等,合理测算待遇水平,根据平均余命和保险精算原则确定个人账户养老金的缴费标准,适时调整养老金领取标准.坚持以个人账户为主,个人缴的钱,集体缴的钱,包括政府补贴的一部分都放在个人账户上,农牧民心里踏实,符合农牧民的心态,有利于提高农牧民的参保积极性.对于没有条件建立农村养老保险的地区,现阶段应专注于建立农村老龄津贴制度,对达到男性70周岁、女性65周岁的农村老人给予免费的“老龄津贴”,是一项可行的制度安排.
对于农牧民工、灵活就业人员,包括个体工商户等低收入群体应制定统一的养老保险政策,要降低参保“门槛”,扩大覆盖面,他们缴费的基数和比例,应按照社会保险的价值取向和互济的功能要求,给予优惠,缴费基数最低应恢复为平均工资的60％.各地根据当地的情况,按照国家的相关政策,对他们中的困难群体应给予一定的社会保险补贴.
3 加快机关事业单位养老保险制度改革.要建立统一的城镇职工基本养老保险制度,实行与企业相同的基础养老金模式,与企业职工基本养老保险基金实行统一管理,统一调剂使用,退休人员的基本养老金调整实行统一办法.在统一的基础上,建立机关事业单位补充养老保险制度,保证机关事业单位人员养老待遇不降低,同时又不造成在统一制度内与企业人员的待遇悬殊,使机关、企业、事业单位基本养老保险制度既有联系,又体现特点,为人员流动架起桥梁,为推动人才工作的深入发展提供制度保障.
4 大力发展企业年金养老金计划和自愿储蓄性养老金计划,建立多支柱的社会养老保险体系.
(二)实现养老保险制度的可持续发展
1 解决“历史欠账”与做实“个人账户”.解决“历史欠账”比逐步做实“个人账户”能在更大程度上确保养老金的按时足额发放,并实现基本养老保险制度的可持续发展,是“完善”的根本问题之一.理由很简单：一是做实“个人账户”,不能确保养老金的发放.按现在“个人账户”的储存比例,按照新的办法是8％,按旧的办法是11％,没有一个人可以靠他的“个人账户”滚存总额的钱,支付他全部的养老金.“个人账户”的“空账”只是“历史欠账”的一部分而已.即使做实全部的“个人账户”,也不能确保全部离退休人员的养老金按时足额的发放,还是不能解决养老保险的可持续发展问题；二是做实“个人账户”的钱,本就应当来自“历史欠账”.解决“历史欠账”,才能解决做实“个人账户”问题.因为事实是“历史欠账”没有解决,只好用“个人账户”的钱去发放离退休人员的养老金.真正的做实是要做实到所限定范围的“每一个参保个人”,并要用做实后的个人账户基金支付已经做实个人账户退休人员的个人账户待遇.这是统账分离、专款专用、多支柱的养老保险架构所要求的.
2 提高养老保险统筹层次.在实现盟市级统筹的基础上我区在2009年实现了养老保险省级统筹.实现养老保险省级统筹,应着重做好以下几个方面的工作：一是强化和量化地方政府基金征缴责任.按照“自治区级预算、定额补助、自求平衡”的原则.各盟市、旗县政府承担各自的资金筹集任务.养老保险转移支付资金主要对基金预算以内的缺口给予补助,对未完成的养老保险征缴收入预算导致的基金缺口,由当地政府通过扩面征缴和调整财政支出结构解决,不得动用基金结余,未经批准动用基金结余,应在下年度的养老保险专项转移支付资金中加倍扣减.二是制定养老保险省级统筹基金使用管理办法.自治区级统筹基金应包括实行自治区级统筹前自治区各级累计结余的基本养老保险基金、实行自治区级统筹后当期征缴收入以及和地方财政补助养老金保险专项基金.自治区级统筹基金收支计划的编制应根据自治区出台的养老保险省级统筹的政策,每年年初按照全区上年度基金收支计划执行情况和对本年度基金收支预测进行.养老保险费征收计划数的确定,以上年度当地缴费职5127-资总额执行数为基数,并考虑近三年全区职工平均缴费工资增长率等因素确定.基本养老金支出计划数的确定,以上年度养老金支出执行数为基础,结合本年度预计离退休人员净增数和待遇调整等因素确定.基金余缺计划数的确定,依据基金收入计划数与基金支出计划数的差额,确定当期基金缺口自治区级补助计划数以及各盟市负担计划数.财政和自治区级财政补助资金作为自治区级统筹基金,由自治区统一使用.各盟市计划内基金缺口由自治区和盟市两级共同负担,其中80％由自治区级统筹基金中负担；20％由各盟市从结余基金中弥补.无结余基金的由当地财政弥补或通过加大扩面征缴和工作力度等进行解决.未完成征收计划的差额部分,由当地财政弥补,财政弥补不到位,由自治区财政扣减当地一般转移支付资金,并纳入自治区级统筹基金.三是建立基金征缴激励机制.每年自治区劳动保障厅和财政厅应专门从养老保险转移支付资金中拿出一块用于对征缴较好的盟市、旗县给予奖励,多征多奖,奖励经费主要用于当地社会保险事业的发展.四是统一规范养老保险经办机构管理机制,实现人、财、物的统一管理.五是加强经办机构基础管理.进一步完善经办机构业务规程,继续抓好信息系统开发建设,通过信息系统真正落实“系统外没有数据,银行外不见资金；常规业务一事双岗双审,非常规业务从严控制”的内控要求.要抓好经办业务的数据安全管理,提高经办人员对数据的安全意识.
3 建立基本养老保险基金的风险机制及财政承担责任制.应当建立和完善各级养老保险基金的风险预警机制和各级政府的风险承担责任制,以确保养老金的按时足额发放和基金的可持续发展.同时,还应当建立自治区级调剂金和国家调剂金,用于调剂各地因经济发展不平衡造成养老金支付余、缺.
4 养老金计发办法改革、水平的确定和调整.养老金计发办法改革.国务院的“完善”“决定”对此进行改革,建立参保缴费的激励约束机制是很正确和必要的,还要有缴费和支付的基本平衡的约束原则,以规避基金风险和财政风险.这就要在制度设计时,充分考虑养老金的计发与缴费的基本平衡原则,但这两方面都应当兼顾养老保险的公平原则,以确保低收入者的基本养老生活水平.
养老金水平的确定和调整.现在不能简单地以“替代率”来确定养老金的水平.我国过去实行低工资制,现在的工资也还很低,现在已退休的和即将退休的,养老金的“替代率”虽然较高,但和物价、生活水平比较,绝对数量水平不高.因此,在考虑国家的财政承担能力和基金收付的基本平衡后,还要考虑物价和生活水平综合指数,还要参考所在地区职工年工资增长幅度的变化.
最低缴费年限的适当调整.现行以15年为享受按月发放养老金的最低缴费年限,与我国平均寿命、尤其是享受养老金人员的平均余命相比,显得过短,影响基金收付的基本平衡,应适当和适时调整.但这种调整不能“一刀切”,对养老保险制度建立后参加工作的年龄较轻的参保人员,年限定的过短,容易让部分人在缴满15年后就停缴,应当适当增加最低缴费年限；但对养老保险制度建立前参加工作的年龄较大的参保人员,尤其是很多个体户和灵活就业人员,如果他们以前为国家做贡献的工龄不“视同缴费年限”,就他们的年龄,15年的最低缴费年限,就已经很不容易,就不应当再增加.
当前我国正处于一个新的历史时期,社会保障事业正面临着前所未有的发展机遇和严重挑战.从到地方各级党委和政府高度重视社会保障工作,基层组织、用人单位和企业职工、城乡居民社会保障意识逐步提高,这是加快完善社会保障体系的重要保证.因此,完善养老保险制度是当前加快社会保障体系的主要任务之一,必须积极应对这些问题和挑战,趋利避害,乘势而上,以更大的决心、更有力的措施,推进养老保险工作迈上一个新台阶.