本站原创[摘 要]绩效预算制度在中国的介绍和实践,促进了绩效预算理念在我国高等教育领域的引入与应用,尤其为高校预算管理中的理论研究和预算实践提供了新的视角.文章对近年来国内高校绩效预算制度的研究与实践进行了总结和评价,有利于推动高校绩效预算改革走向深入.
[关 键 词]高校绩效预算制度研究
预算管理(或者说财政管理)及其效益,一直被社会各界所关注,2003年以来,有关绩效预算或预算绩效的研究持续升温.同时人们也尝试着把绩效预算理念引入高等教育领域进行应用研究,取得了一些成绩.
一、高等院校预算及其绩效的相关研究
两个关键事项对高等院校预算的影响较大:一是2000年开始的“部门预算改革”,一是2003年提出的“预算绩效评价”.
2000年以前,高等院校预算管理相对简单,但由于高等教育管理体制改革,高校自主管理权下放,国家预算管理办法变动(如预算会计改革、高等学校财务制度颁布)等也给高校预算管理带来了不少问题.这一时期的高等院校预算研究空间有限,预算管理的重要性也没有被充分认识,每年的研究文献一般只有几篇.2000年以来,尤其是2004年以来,围绕“部门预算”和“预算绩效”的高等院校预算管理掀起了研究热潮,预算管理对于高等院校发展的重要性以及预算改革的必要性已取得广泛共识.以“预算+高校/大学/高等学校/高等院校/高等教育”为关 键 词在CNKI跨库检索结果显示,2004年以来,高等院校预算相关研究关注和研究的群体不断扩大,2007年、2008年研究文献总量突破100篇,并有继续增长的势头,而且近年来有关绩效预算或者预算绩效在高等院校管理中得到重视,出现了把绩效理念引入高等院校预算管理的良好倾向.
1.高等教育支出绩效与高等院校绩效预算相关研究取得了初步成绩
(1)从2003年以来,全国优秀硕士论文库中,研究高校预算的相关论文21篇,几乎都涉及绩效追求因素,其中直接研究高校绩效预算的3篇.这些硕士论文把目光投向高校预算管理,从一个侧面说明了社会对高校预算的关注,也说明了绩效因素引入高校预算管理的可能性、必要性和紧迫性.
(2)以实践工作者为主,在高校预算管理绩效追求的具体技术和方法上进行了大量探索和尝试.杨年立和李秋元关注项目预算管理及绩效考评,彭满如、王卫星和孙凌峰、韦增忠等探讨了部门预算改革问题,李淑宁、王明秀与孙海波、魏乾梅思考了预算绩效评价与管理问题.他们都在现有制度框架下对高校预算管理技术和方法提出了自己的思考.
(3)研究中出现了对高校绩效预算制度构建与绩效理念形成的关注.仲伟荣对高校绩效预算的含义、特征、组成部分等提出了自己的看法,认为高校绩效预算是一种以高校教学科研目标为导向、以办学成本为衡量尺度、以教学科研业绩评估为核心的一种预算体制,具体来说就是把政府教育拨款的增减与高校办学绩效的提高与否紧密结合的预算系统.其特征是结果导向型和以绩效为依据.其组成包括教学科研目标评价体系、教学科研支出绩效评价体系、绩效预算组织管理体系等三个部分.陈胜权指出,绩效预算就是指通过强化责任机制和建立激励机制.郭银清在《建立高校绩效预算管理体系的研究》中着重研究了如何建立高校院(系)绩效预算管理体系,建立绩效评价结果与预算资金分配紧密结合的预算约束机制,并结合评价的结果来进行校内资金的分配.
(4)高校预算绩效评价研究取得了一定进展.西安交通大学张晓岚教授及其博士研究生吴勋对高校预算绩效评价体系的研究现状做了一个综述,他们通过文献检索,对高校预算绩效评价的研究进行了分类评述,对高校预算绩效评价的必要性,高校预算绩效评价的界定,高校预算绩效评价的原则,高校预算绩效评价的机制,高校预算绩效评价的体系,高校预算绩效评价指标等方面的研究进行了阶段性总结,是一些值得肯定的建设性工作.
2.国内研究的简要评价
(1)绩效预算或者说绩效因素引入高校或高等教育领域有了一定进展,出现了全面审视高等学校预算管理,多角度研究高校绩效预算的现象.出于对高等教育资源和高等院校资金使用效益的关注,国内的研究者往往钟情于支出评价或者是预算绩效评价.这也导致了偏重技术方案和具体措施的研究,而忽视制度构建以及制度基础与环境的改造.
(2)高等学校绩效预算制度研究和中国绩效预算制度研究的衔接不是很紧密,甚至有严重的脱节现象.绩效预算在中国的发展和引进已经取得了不小的进展,中国绩效预算实践也取得了不小的成绩,但是绩效预算制度引入高等教育和高等学校的工作明显滞后.在高等学校绩效预算制度研究中,我们往往忽视国际经验的吸收,经常直接从我国高等学校财务管理或预算管理实践中总结或提出一些模式及方法.
就中国绩效预算制度研究而言,我们往往假定绩效预算在国外,忽视中国预算管理特色,而且缺乏建构中国绩效预算理论的尝试和努力.
(3)就目前的高校预算管理研究而言,基本上囿于体制原因,在部门预算的框架内打转.以目前的高等教育管理体制、教育财政管理体制和预算管理体制为制度前提(一般不考虑制度的改进和变化,即使考虑,也是在所谓的政策建议里不着边际地、零散地提及),考虑如何适应宏观管理的多,考虑改变制度基础与环境以及如何改变的少.虽然对国外高校财务管理和预算管理的经验介绍不少,也得到了不少启示,并开始关注中外制度条件的差异,但真正进行制度分析的少.如何从制度环境、制度文化、制度基础入手,去吸收、消化从而创新的考虑比较少,预算过程与政策过程的整合,预算过程与生产过程的整合,预算的理性与化进程等深层次思索还比较少.
(4)高校绩效预算研究明显存在由于理论与实践的脱节而导致的无法继续深入研究的现象.擅长学术研究的,由于不熟悉具体财务管理情况,往往只能做框架设计,懂实务的往往缺乏开阔的视野和相关理论支撑,只能做一些工作总结和经验交流之类的努力.比如绩效指标体系的设计,没有两者的结合,迟迟不能取得突破,比如制度基础构建,我们到底怎样得到一个先进、科学而又有生命力的制度基础,无从得知.