制度学视野中我国高校办学自主权的演变和

[摘 要 ] 随着我国社会经济的发展,高等教育的办学自主权问题日益引起了社会的关注.本文以权力分配为线索,研究了我国高校在提供高等教育服务过程中的自主权问题,本研究从部门关系和供给特点两个纬度进行研究,在部门关系的研究中,从部委、教育行政部门及学校之间的关系方面分析权力分配问题,在供给特点的研究中从供给主体、供给方式、供给机构和供给管理方面分析权力分配问题.最后,文章提出了改进制度安排的一些意见.从制度的角度研究高校教育服务供给的自主权问题,有利于从制度层面清晰认识我国高校办学的自主权问题,这为促进高等教育制度的合理安排提供了参考.

[关 键 词 ]制度；高校办学；自主权；高等教育服务

诺斯指出“制度是社会的博弈规则,或更严格地说,是人类设计的制约人们相互行为的约束条件等”[1].在这个定义中,制度的约束作用主要就是对各主体权力的规定,它规定了各主体能做什么和不能做什么,所以在对高等教育服务供给制度进行研究的过程中,研究供给主体的权力关系这是研究供给制度的一个关键点.关于供给主体权力关系的研究,不但涉及到他们的序列关系,而且涉及到度中的动态互动关系.这种序列次序的构成形成了供给制度中各主体的权力关系,而这种动态互动关系构成了制度中的供给特征.因此,研究供给制度中各主体的权力关系和各主体形成的供给特征成为了本研究的主要内容.

一、我国高等教育服务供给制度中的权力划分及影响分析

(一)高等教育服务管理部门之间的权力划分及分析

高等教育管理部门之间权力的划分实质就是集权与分权的划分问题,这里包括国务院部门之间的划分和与地方权力的划分两层关系.

1．国务院部委之间的权力关系划分及分析.我国国务院部委之间在高等教育管理权力关系上几经变化,在1979年之后,在一些法律政策的规定下,国务院各部委之间在高等教育管理权限上逐渐趋向一种趋势：教育部要逐渐成为高等教育管理的绝对中心,其它部委起配合教育部工作的角色.如1979年批转教育部党组《关于建议重新颁发<关于加强高等学校统一领导,分级管理的决定>的报告》规定综合大学、多科性工业大学、高等师范院校由教育部及其他教育行政部门管理,而业务性高校如财经、艺术、体育等则由和地方的业务部门管理.1985年《关于教育体制改革的决定》颁布之后,国务院以“共建”、“合作”、“ 合并”、“ 协作” 、“划转”为方针对国务院部门所属学校集中进行了大调整.1995年我国颁布《高等教育法》,规定：“国务院教育行政部门主管全国高等教育工作,管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校,国务院其他有关部门在国务院规定的职责范围内,负责有关的高等教育工作”（第14条）.

从国务院部委之间权力关系的发展上来看,国务院其他部委的高等教育管理权限总体经历了一个逐渐收缩的过程,这个过程有两个特点：一是相对于教育部而言,其他部委管理高校的数量相对减少.二是国务院其他部委的高等教育管理权力本身得到收缩,如学校人事、学校教学计划规定等.虽然教育部的高等教育管理权得到了加强,政出多头的问题逐步得到扭转,但是教育部门与其他部门之间的权力管理问题,仍是我国现阶段面临的一个重要问题,一方面是因为教育管理部门和其他业务部门在行政上处于同一级,教育部在对全国教育进行规划、组织协调和监督检查的过程中,由于受到权力的限制,无法有效地实施.另一方面是因为学校面临教育行政部门和业务部门的双重领导,政出多头的状况往往使学校发展无所适从.

2．与地方的权力关系划分及分析.关于与地方教育行政权力的划分,我国高等教育管理权出现过“钟摆运动”,有时向地方下放权力,有时又向地方收权,这种现象持续到1979年之后,如1979年批转教育部党组《关于建议重新颁发<关于加强高等学校统一领导,分级管理的决定>的报告》高等教育再次回到两级管理的格局来,1995年7月19日,国务院转发国家教委《关于深化高等教育体制改革的若干意见》提出,要进一步放权,扩大省(自治区、直辖市)的教育决策权和包括对部门所属学校的统筹权.尤其《高等教育法》(13条)依法的形式予以规定：“国务院统一领导和管理全国高等教育事业；省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业,管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校.在这些法律文件的规定下,我国高等教育两级办学的格局基本稳定了下来.与地方高等教育管理权力关系的变化表现在三个方面：一是高等教育由原来的办学为主逐渐转变为地方办学为主,一些中心城市也被赋予了办学的权力,一些私人、社会力量也被允许进行办学；二是与地方权力缺乏明确的划分,如《高等教育法》对双方权力没有规定明确的界限,仍然要对全国教育事业进行管理,而地方协调本行政区域内的教育事业；三是逐渐剥离调了办学者的角色,更加注重管理者的角色,教育部成为了教育管理的中心,但是这并没有改变国家举办教育的性质,甚至民办教育的招生、规模发展都要受教育行政的管理.

我国高等教育服务管理机构的权力关系几经转变之后,通过一些法律政策,管理部门的职能逐渐明确化如表1.国务院是我国高等教育服务事业的领导机关,统管全国的高等教育,而教育部是国务院的教育行政部门,并且举办教育,国务院其他部委、省自治区直辖市、一些中心城市也也有举办教育的权力,但是在权力的划分上在几个方面还有待厘清：一是教育部、其他部委、省自治区直辖市在管理各自学校的过程中如何协调和配合?二是教育部在教育管理的过程中与其他部委、省自治区直辖市权力分配是怎样的?三是其他部委与省自治区、直辖市是什么关系?权力模糊易导致“管理真空”和“管理扯皮”现象.

(二)教育行政部门与学校之间的权力关系划分及分析

虽然,教育行政部门和学校的权力关系问题一直是我国高等教育管理体制改革的一个主线,但是明确提出高等学校办学自主权问题却是在《关于教育体制改革的决定》中提出,文件强调：“改革管理体制,在加强宏观管理的同时,坚决实行简政放权,扩大学校的办学自主权”. 在此思想的指导下,高等教育管理部门与学校的关系朝两个方向发展：

1．政府改革职能,强调宏观管理.在1995年《关于深化高等教育体制改革的若干意见》提出：“政府要转变职能,由对学校的直接行政管理,转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段,进行宏观管理”.但是在1999年的《高等教育法中》十三条、十四条只提到国务院、省自治区直辖市、国务院各部委对高等教育有管理权,没有明确各种管理权限的范围,这就使我国高等教育管理机构的管理活动具有一定的模糊性,容易造成管理错位、越位和不到位.

2．确立学校法人地位,增强学校自主权.1995年《关于深化高等教育体制改革的若干

意见》提出：“要按照政事分开的原则,通过立法,明确高等学校的权力和义务,使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”.《高等教育法中》对高校自主权的规定见表2.

从法律规定上看,我国关于高校自主权的确定是比较充分和健全的,涉及到了学校的

人、财、事等方面,但是,我国关于高等学校自主权力的规定,还存在以下问题：

一是高等学校自主权的规定具有一定程度的模糊性,一是法律条文的模糊性,如什么是经费使用权?它的真实边际范围是什么?学科建设权又如何界定另一方面权力的模糊性,如《高等教育法中》第33条,“高等学校依法自主设置和调整学科、专业”,“依法”一词使高校与政府部门之间的权力范围分配出现了模糊不清的现象.

二是高等学校自主权缺乏层次性,第一,高校之间缺乏层次性,对于不同层次的高等学校,一刀切地规定了其自主权,各类自主权在不同层次的高校中是否应该统一?这是需要进一步研究的.第二,学校各项权力之间缺乏层次性,对于具体学校而言,它的招生权、经费管理权、人事管理权等是完全的自主还是有限自主?一般来说高等学校自主权应有三个层次：一是完全自主权,二是一定范围内的自主权；三是无自主权.

三是高等学校自主权规定的不对称性.高校自主权的规定可以从三个方面进行：规定

政府权力、规定高校和政府的权力、规定高校的权力.而我国目前主要是对学校的权力进行规定,如果从我国政府和高校的权力强弱对比、从增强高校自主性的这个目的出发,很显然只规定高校的权力是存在缺陷的.

(三)学校之间的权力关系划分

如果根据高校得到优惠政策和拥有的权力大小,可以将我国高校分为这样几个层次：

第一层次的是“985工程”高校,分为三类：第一类是北京大学和清华大学；第二类是南京大学、浙江大学、复旦大学等9所学校；第三类是剩余的 “985工程”高校.第二层次包括“985工程”之外的“211工程”院校、部委所属院校及省部共建学校,第二层次可以在此划分三个级别：一类是部委所属的67所,一类地方高校进入“211工程”的28所,三类是省部共建的19所.第三层次的是省属重点高校,是本省重点建设的大学,资金支持、科研审批、教师管理等方面享有优先权.第四层次的是普通本科学校,以教育教学为主,在当地具有一定影响力.第五层次的是普通专科、高职院校及民办院校等.

这样我国高等教育服务供给中的主体之间就出现了权力的倒金字塔结构及数量上的正金字塔结构.这种等级性表现在：首先校长的干部身份具有层次性,如清华、北大的校长被定为副部级干部,而省属重点大学的校长定为副厅级干部.其次,学校改革的自主性具有等级性,如“985工程”高校有比较多的自主改革权,如科研部门的成立、研究生教育的改革,而底层学校的改革受到的限制较多.三是财政资助的等级性.可见,我国高等学校在财权、人事管理权、教育教学改革、学科申请等方面具有明显的递减性,但是他们之间没有隶属关系,即他们没有行政关系.

二、我国高等教育服务供给制度的特征及影响分析

(一)供给主体特征

高等教育服务的供给主体是指生产高等教育服务的单位,《高等教育法》规定：“高等教育由高等学校和其他高等教育机构实施；大学、独立设置的学院主要实施本科及本科以上教育；高等专科学校实施专科教育；经国务院教育行政部门批准,科学研究机构可以承担研究生教育的任务”（第十八条）.目前,我国高等教育服务供给主体的构成及供给情况如表3所示.

从表3可以看出,如果我国高等教育服务提供主体按性质划分,可以分为四大类：研究生培养机构、普通高校、成人高等学校、民办的其他高等教育机构,他们的数量比例分别为18%、53%、9%、20%,可见普通高校是我国高等教育供给的绝对主体.如果以供给主体所属性质来划分,可以分为部门、地方部门和民办教育,部门和地方部门是我国研究生培养的主体,地方部门尤其是地方教育部门是我国本科教育的主体,而地方非教育部门是我国职业教育的主体,独立学校全部由民办院校举办,成人高等教育主要由地方部门举办,其中地方非教育部门是主体,具体分析如下：

从研究生培养来看,研究生培养机构主要由部委和地方部门构成,分别为374个和422个,比例为1：1.128,地方部门略多于部委.在部委中,其它部委研究生培养机构为301所多于教育部73所,其中其它部委科研机构达到276所,但是教育部没有1所.在地方部门中,教育部门研究生培养机构为359,其中高校为358,研究机构仅为1所,而非教育部门研究生培养机构方,教育部和地方教育部门高校数量多于其它部委和地方非教育部门,但是科研究机构数远少于部委和地方非教育部门,教育部没有能够培养研究生的科研机构,地方部门只有1所.虽然只有63所,但是科研机构为40所.总体来看机构研究生培养数略少于地方,民办教育没有研究生培养机构.

从普通高校数量来看,地方部门的高校数量为1514所,远远多于部委的111所,就部委而言,学校层次基本集中于本科层次,教育部本科学校73,专科、高职院校0所,其它部委本科院校33所,专科和高职分别为2所.就地方而言,地方教育部门举办的学校为859所多于非教育部门举办的学校655所,其中教育部门本科层次的数为533所,占其普通学校总数859所的62.05%,而非教育部门本科院校为71所,仅占其总数655所的10.84%,可见地方教育行政部门的学校集中在本科层次、非教育部门集中在专科和高职院校.就民办院校而言普通高校数638所,本科层次的院校为369所,占总数的57.84%,独立院为322所占本科层次87.26%,占总数的50.47%,可见本科层次独立院校是民办院校的主体,专科层次的院校为269所,但是高职院校为264所,占专科学校的比例为98.14%,民办院校中专科层次的院校基本为高职院校.总体来看,地方教育部门是我国普通高校的主体,无论是所属高校还是地方所属高校都重视本科层次的教育,所属学校基本集中于本科教育,民办教育也与此有相同的趋势,非教育部门成为专科、高职教育的主体,而独立学校全为民办教育.

就高等学校而言,部委为14所,少于地方部门的384所,地方教育部门是举办成人高校的主体.在部委中,教育部仅有1所,其他部委为13所,在地方部门中,教育部门为159所,非教育部门为225所,可见非教育部门是我国成人教育的主力军.相对而言,民办教育所举办的成人教育仅有2所,数量较少.可见成人高等学校主要由地方部门举办.

我国高等教育结构划分是多样化的,如《教育辞典》中根据学校内人与事的特点将教育结构分为四大部分：学校就学者结构；学校教育工作人员数量结构；教育经费分配比例结构；教育学科设置[2].《教育大辞典》以教育本身作为划分对象将教育结构划分为：教育层次结构；教育类型结构；办学形式结构；教育管理体制结构[3].本研究将专业结构作为分析对象,这主要是出于两个原因：一是把高等教育作为一种服务来看待,专业结构与消费密切联系,是反映供给结构的一个十分重要的指标；二是学者对教育结构的划分多样,选择其中一项进行研究,有利于增强操作性.高等教育服务供给专业结构分布情况如表4所示.

从表4可以看出,在研究生教育方面,工学的研究生专业的种数和设置点最多,分别为176和9092,其次理学研究生专业的种数和设置点数量分别为：71和4296,其中研究生点数超过1000的有经济学、法学、教育学、文学、农学和医学,而历史学、哲学、管理学研究生点数量分别处于倒数三位,其中管理学只有18个点,可见我国高等教育服务供给中专业仍偏重于理工科,而对我国日益迫切需要的管理、医学、农学等学科展不够.此外,对研究生教育专业的种数与点数进行相关分析,得出r等于0.984926,可见他们有着极高的相关性,即在研究生教育专业中,种类数越多的学科有着越多的专业点.

从普通高等教育来看,点数处于前两位的分别是工学和管理学,点数分别是22541和13669,处于后两位的分别是哲学和历史学,点数分别为77和249,如果与工学进行对比,工学的点数分别是哲学和历史学的292.7403和90.5261倍.可见在普通学校中重视工学和管理学,对于工学和理学而言像哲学、历史学等学科发展滞后.对普通教育中的种数与点数进行相关分析,得r等于0.904352,这意味着普通教育各个学科的专业种数也极大地影响着专业点数.

在成人高等教育方面,基本保持了与普通高等教育相同的结构,点数最多的仍是工学和管理学分别为10576和10529,最少的为哲学和历史学分别为5和176,工学点数分别是哲学和历史学的2115.2和60.09倍.成人高等教育中专业种数与点数的相关系数r等于0.78656,他们也具有高相关性.

总之,从我国高等教育服务供给结构的专业设置特征来看,我国理工科等学科种数和点数较多,而人文社会学科种数好点数相对较少.从各个层次来说,在研究生教育中工科、理科种数和点数较多；相对于研究生机构而言,普通高等教育在哲学、管理学、历史学三大学科中,管理学的种数和点数较多,这是不同于研究生专业设置的一个特点,而哲学、历史学种数和点数都比较少；成人高等教育的专业分布特点基本与普通教育相同.在专业种类和专业点数方面而言,研究生、普通教育、成人高等教育都存在较高的相关性,即学科专业种类越多,其专业点数也会越多,但是这种相关性是递减的,即研究生大于普通教育,普通教育大于成人高等教育.

(三)供给方式特征

高等教育服务的供给方式就是指政府、市场和第三部门三者的作用及关系.哈耶克主张高等教育服务供给市场化,“高等教育市场化不仅仅意味着在高等教育领域引入市场手段和竟争机制,还意味着对高等学校系统从权力分配、管理运作到教育内容安排等全方位的再建构的思想指向”[4].而布坎南认为公共物品由政府提供时能够规避人们“搭便车”行为,奥尔森提出“集体行动逻辑”强调政府供给的重要性.韦斯布罗德针对政府和市场供给失灵的问题提出第三部门理论.我国学者马晓燕将教育资源的配置方式划分为计划调节型和市场调节型,认为：“计划调节型的教育资源配置方式有为性、集中性和封闭性的特点,市场调节性资源配置方式有自然性、分散性和开放性的特点”[5].

我国高等教育的供给方式是怎样的呢?《高等教育法》规定：“国家根据经济建设和社会发展的需要,制定高等教育发展规划,举办高等学校,并采取多种形式积极发展高等教育事业；国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校,参与和支持高等教育事业的改革和发展”（6条）.从这个规定来看,政府仍然举办高等教育,但用允许企事业团体举办高等教育,不过他们要在政府法律规定的范围内行事,这就改变了《社会力量办学条例》中：“国家严格控制社会力量举办高等教育机构”（5条）的规定,打破了由政府垄断高等教育的局面,社会团体加入到了高等教育服务供给的过程中来.那么我国高等教育服务供给有没有市场因素?首先《民办教育促进法》规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报”（51条）,可见此法在一定程度上承认了市场因素的存在,其次是公立高校也确实存在市场化的因素,实际上近年来公办高校也进行了一系列市场化改革,如后勤服务的社会化、大学产业园,据上海市统计,全市高校到2004年年底,在餐饮方面引进的社会企业所占市场量已达30%,在物业管理方面引进的社会企业所占的市场量已达70%[6].

这样分析来看,我国高等教育服务的供给存在政府、社会组织和市场三方面的因素,其中政府举办学校达3459所,民办教育机构866所[7],由于我国明确规定教育是一种公共事业,禁止以营利为目的,因此基本没有以市场化体制来运作的学校,但是我国政府在自己举办的高校中积极主动引进市场化因素,所以我国高等教育服务供给方式可以概括为：以政府供给为绝对主导力量,社会组织逐步参与供给但是供给能力较弱,市场因素通过政府也逐渐引入高等教育服务供给.

(四)供给管理特征

在组织管理上,我国经历了由“条块分割”到“条块结合、以块为主”的转变.现阶段我国高等教育主要由公办和民办教育组成,公办教育又分为和地方所举办的教育机构,又分为教育部所属和其他部委所属机构,地方院校也划分为地方教育部门所属和其他部门所属,一般来说,各主体所举办的高等教育由各主体负责管理,但是国务院主管全国的高等教育工作,地方政府对部委举办的学校拥有支持、协调和共同管理的权力.如我国《高等教育法》这样规定：“国务院统一领导和管理全国高等教育事业；省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业,管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校”（13条）.此外,关于民办教育,《民办教育促进法》提出：“民办教育事业属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分”（3条）,并提出：“各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划”（4条）,另外,民办教育名称、层次、类别、收费等的变更都受国家的管理,可见从法律规定来看,我国政府对民办教育的管理与公办教育的管理没有实质性的差别.那么我国高等教育服务供给管理主体的权力特征有何特点呢 涂端午对我国高等教育管理主体的权力特征进行了分析,他指出从政策文本内容来看,关于权力机构调整的政策基本上都是有做出的,因此,他的结论是：“党处于核心地位,决定了权力结构调整的方向、幅度和范围,是体制改革的设计者,政府部门政策很大程度上是对基本政策的贯彻执行”[8].

从管理职能上看,虽然《中国教育体制改革和发展纲要》提出“政府要转变职能,由对学校的直接行政管理,转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段,进行宏观管理”（13条）,《高等教育法》强调：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”（30条）.但是实际情况是我国教育管理的行政特色依然浓重,如教育部开展教育评估制度,它要求所有公办高校必须参加,而不是自愿参加,财政拨款制度,我国实行“综合定额加专项补助”模式,但是211,985工程中,拨款由于行政因素而把大学划分成了不同的等级.

三、促进我国高等教育管理体制合理分权的一些建议

(一)在部委分权中,实现“条条分割”向教育部统一管理转变

针对我国高等教育长期存在 “条块分割”的办学现状,我国对高等教育管理体制进行了大幅度的改革,在部委中逐步实现以教育部为主的办学体制.但是一些部委自主办学、自主管理的现状仍然存在,这种现象的存在不但影响教育部们的统一规划与管理,而且常常会出现部委与地方部位之间扯皮的现象,有的高校可能面临三重领导的问题.把教育管理权力交于教育部有利于教育的整体规划与管理,有利于减少管理中的扯皮和内耗现象.当然,不是要彻底取消其他部委的办学管理权力,其他部委的权力应局限于根据本行业的特殊求,向教育部申报教育计划和人才培养要求,教育部则进行统一规划与管理.

(二)在与地方分权中,实现由为主向地方为主转变

现阶段,如果从高校归口管理的数量来看,我国高等教育管理基本上实现了“以块为主”的办学格局.但是如果从管理权力的角度来说,我国仍是以为主的办学格局,教育部对地方的各项办学资格及指标进行着管理,这种办学体制使地方办学的自主性受到较强的限制,积极性得不到有效地发挥,这不但影响到教育的特色化、多样化发展,而且使大学常常陷入当地政府和教育部双重领导的困境中.高等教育管理体制要进行进一步的改革,要大幅度地增加地方政府的自主权,教育部门的权力在于：一是加强监督评价,明确学校发展得失,二是意见咨询,帮助学校改进.

（三）在教育行政与学校分权中,实现由行政主宰向学校为主转变

“高校自主”已成为了我国高等教育改革的一个响亮口号,《教育法》、《高等教育法》都对高校自主办学进行了规定,但是高校办学自主权就是得不到有效的落实,原因就在于与高校最为密切的招生权、学科评审等都由行政部门控制,而政府对这些指标的控制又影响到高校的办学经费,所以,高校虽然很乐意实施自主办学,但是它却更乐意依赖政府.要实现高校办学自主,两个问题必须解决：一是高校经费如何实现独立.二是行政部门如何实现宏观化管理.

(四)在学校权力划分中,实现由身份识别向能力识别转变

我国传统社会就是以识别身份为基础的社会,以身份定待遇,定机会,在高等学校的管理中也往往渗透着这种思想,如重点大学制度、公办学校与民办学校的隐含性区别待遇制度等.这种传统思维：首先它会影响高校的积极性,它既影响其他大学参与重点大学建设的积极性,也影响重点大学自身建设的积极性.其次,它会影响高校的生产效率,在这种制度下,高校的生产不是基于能力的生产而是基于身份的生产,所获得较多资源的高校不一定是生产能力较强的高校.在现代知识经济日益发展的今天,在国际竞争日益激烈的情况下,高校资源的配置及管理应该与能力相伴随,资源的配置要以能力为标准而不是以身份为标准,这样才有利于高等教育效率效益的提高.

Research the Change and Development of the Independent Power of Higher Education in the system

――Base on the view of right distribute

Yang Ju-pengSuJun-yang

Faculty of Education,Beijing Normal University ,Bei Jing, 100875

Faculty of Education,, Beijing Normal University ,Bei Jing, 100875

Abstract:The providement of Highter Education rise the people’s attention more and more with the dvelopment of society and economy. By the power distribution as a line, the article research the independent power of the higher education in china when the higher eudcation provide its service for people.the research be conducted both the relationships among different units and the provide feature,as for the relationship ,which exsit in central ministries,educational adminstrations,and universities,for the provide features,it refer to the provide subjects,manners,

anizations and management.Finally, some suggestion be given to reform the system. Researching the independent power of higher education from the provide system,it is useful to clearly recongnize the issue of the independent power ofhigher educationin the system,and it also can give some advices to promote the higher education system to change .

Keywords: System ,Higher Education operation,The independent power,Higher education service.

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（责任编辑刘鸿）