本站原创摘 要：基于中国电子政务绩效评估的实践,分析了我国电子政务绩效评估存在的主要问题,并提出了相应的建议与思考；指出只有建立正确的电子政务绩效观和绩效管理体系,才能引导我国电子政务向正确的方向健康发展.
关 键 词：电子政务绩效评估绩效管理中国
一、我国电子政务绩效评估实践现状
从评估主体上看,我国一些第三方机构（外评估）和部分不同层级的政府部门（内评估）都已经开展了电子政务的绩效评估工作,在这方面进行了有益的尝试,积累了一定的实践经验.
⒈第三方机构开展的评估
⑴中国电子信息产业发展研究院
中国电子信息产业发展研究院受国务院信息化工作办公室委托,连续多年针对部委、省、地市、县级政府网站开展全国性绩效评估,这些评估是国内知名度较高的电子政务评估之一.2006年,围绕“透明政府”、“服务政府”和“政府”三个主题,根据信息公开、在线办事、公众参与等主要指标对政府网站展开评估,评估范围包括国务院部委及相关单位网站,省级政府网站（包括省、自治区、直辖市政府网站和新疆生产建设兵团网站）,地市级政府网站（包括计划单列市、省会城市和地级市政府网站）,以及县级政府网站（以20％的抽样概率评测县级政府网站）.指标体系按照政府网站主办方的行政层级设定,由部委、省级、地市级和县级政府网站的评估指标构成.
⑵北京时代计世资讯有限公司
自2002年开始,北京时代计世资讯有限公司（简称“计世资讯”）连续4年开展了分别针对国家各部委、地方政府的门户网站评估,评估标准主要包括网站内容服务和建设质量、网站功能服务、网上办公、公众反馈、网上监督、特色功能等指标.2005年测评的范围包括69个国务院组成部门、31个省级政府、32个省会城市及计划单列市、201个地级政府和129个县级政府.
⑶北京大学网络经济研究中心
2006年12月19日,北京大学网络经济研究中心、北京大学光华管理学院与计世资讯联合发布了《中国电子政务研究报告（2006）》,完成了对我国289家地级市、32家省会城市与计划单列市以及31家省级政府门户网站的测评,集中对当前电子政务与服务型政府建设的七大热点与焦点问题的深度评估,并且选择具有代表性的政府网站进行实地调研与案例研究.
⒉政府自身开展的评估
目前,由政府部门自行组织的电子政务绩效评估开展得不多,下面仅根据国家信息中心信息化研究部综合研究室近期的调研列举部分典型案例.
⑴吉林省政府
从2003年起,吉林省政府责成省政府构建互联网站评议考核指标体系,每年年底组织一次全面的网站评估工作.2003年,省政府采取“单位自检、网上征求意见、检查组集中检查评议”的方法,开始对市（州）政府和省政府工作部门的58个政府网站进行绩效评估.2004年,省政府出台了一系列政府网站绩效评估工作办法,制定了规范的政府网站绩效评估指标体系.此后评估指标的内容和标准逐年修改完善,将评估范围逐渐扩大到包括省政府部门、市（州）、县（市）的政府系统.2006年,全省政府网站绩效评估工作由省政府与中国网通吉林省通信公司共同组织实施.这次评估对评估指标做了较大调整,将政府网站分为政府门户网站和部门网站两种不同类型,对省政府部门网站和市（州）、县（市）政府门户网站采用了不同的评估指标体系,分成两类进行评估.吉林省政府通过网站绩效评估带动了各部门、各地方推进政府网站建设的积极性和主动性,近年来吉林省政府网站建设进步很快,根据中国电子信息产业发展研究院对全国网站进行的绩效评估结果,吉林省在全国处于前列.
⑵北京市政府
北京市从2000年开始进行政府网站评议活动,每年都确定评议的重点主题.如2003至2004年度,政府网站评议的主题为：“评议政府网站,检查政务公开”,目标是为了推进“阳光政务”,提高“网上政府”的职能作用；2006年度,政府网站评议工作的重点是进一步推进政务公开、深化在线服务和公众参与,同时提高网站管理的水平和质量.北京市政府网站绩效评估的突出特点是注重多方参与,评估中引入群众评议,成立了由市政府特约监察员、党派人士、信息领域专家等组成的专家评议组,此外还向社会公开招聘8名群众评议员,组成群众评议组参加打分评议.另外,首都之窗主站点和各单位参评的网站同时开展“网民评议政府网站”活动,由网民进行在线评议.同时,北京市政府从2005年起开展电子政务绩效评估工作,并把电子政务绩效评估与政府部门绩效评估有机结合,提高了电子政务绩效评估工作的权威性和激励约束效应.
⑶计划单列市及地市级政府
除了北京、吉林等省级政府以外,部分计划单列市和地级城市也陆续开展政府网站评议活动,试图通过政府网站对电子政务成效进行和审视.例如,2003年度,青岛市电子政务办公室开始对全市64个政务网站进行评估；2004年,在网站评估的基础上,青岛市又开展了电子政务绩效评估工作,指标设立除了政府网站的政务公开和对外公共服务以外,还包括机关内部的办公自动化应用、内网资源建设等.
安徽省淮南市政府把综合性的电子政务绩效评估作为政府绩效管理的重要组成部分,建立了一套党政一体的电子政务绩效评估体系,其主要内容包括执行力、公信力、回应力和发展力等4个方面.2003-2004年,淮南市连续两年对政府门户网站进行评估；从2005年开始,淮南市开始对全市的电子政务绩效进行全面评估.评估方法是：首先,由各评估对象对照各自年度绩效评估方案进行自查自评,并形成自查报告；然后,淮南市信息化工作办公室成立若干评估小组进行绩效核实,其中满意度调查由群众评议员作为第三方组织实施.
此外,宁夏、上海、深圳等地也都开始了电子政务绩效评估工作,一些部委也正积极着手准备开展.从总体上看,一方面,我国电子政务建设正在进入更加注重业务应用、更加突出高效安全的新的发展阶段,对电子政务绩效评估的需求不断增强；另一方面,第三方评估机构的外评估和部分省市的带头示范都对全面开展电子政务绩效评估工作产生了强有力的带动作用.我国电子政务绩效评估工作正面临一个重要的发展机遇期.
二、当前我国电子政务绩效评估实践中存在的主要问题
由于理论基础、思想认识、制约条件和发展阶段等多方面因素,当前,我国电子政务绩效评估实践中存在一些片面的认识和做法,主要体现在以下几个方面：一是重电子绩效、轻政务绩效,多数部门和地方还都是以评估“电子”为主,评估指标多是技术性指标,很少真正对“政务”方面进行评估；二是评估方法不完善,可能对电子政务发展本身产生误导；三是电子政务绩效管理工作体系建设跟不上发展的需要,绩效管理的战略性作用不能充分发挥.下面,按照不同评估对象分析当前我国电子政务绩效评估中存在的主要问题.
⒈以政府网站为对象的电子政务绩效评估存在的主要问题
以政府网站为评估对象是目前我国电子政务绩效评估的主要方式,这种评估方式对于提高我国政府网站普及水平、促进政务信息公开、提升服务能力和决策水平都起到了有益的促进作用,其成绩应当予以肯定.但是该评估方法本身也存在重要缺陷,主要包括两个方面：
一是重产出绩效、轻效果绩效.根据国际经验,电子政务绩效评估可以分为投入、产出和效果三个主要方面,总的发展趋势是从技术、产出评估向过程、效果评估转变.但是,通过调查发现,目前各级政府和研究机构组织的政府网站评估关注į 40;重点是“产出”,比如信息公开的栏目数量、服务上网项目的数量、在线互动的情况等,而忽视了对投入效率和实际应用效果（如服务使用率、用户满意度）进行评估,只有个别评估机构在效果评估方面进行了尝试.
二是重结果绩效,轻过程绩效.绩效评估的本质是一个实现组织战略目标的管理过程,重在建立一种组织内成员的参与过程和激励引导组织创新.目前政府网站评估最终多以排名形式出现,评估过程缺乏政府各部门领导和公务人员的直接参与,评估结果不能有效地与激励约束机制挂钩,导致评估偏重结果、流于形式.
由于目前的政府网站绩效评估存在这些缺陷,给评估工作带来一系列问题,主要表现在以下3个方面：
第一,这种评估方式存在评估的片面性问题,评估结果失真.从投入的角度看,假定A市和B市都在网上提供十项大体相同的信息栏目（且更新速度相同）并提供相同的服务,其中,A市投入10万元,而B市投入20万元,那么A和B的绩效是否相同呢?再从效果的角度看,假定A、B两市政府网站投入和产出相同,由于A市可能通过加强宣传普及等方式使得30%的目标用户使用了这些服务,且用户满意度达到50%；而B市这两个指标分别为20%和30%,那么谁的绩效更好?显然是A市.但是在目前的政府网站绩效评估体系内,A和B是相同的绩效得分.
第二,这种评估方式容易造成“千网一面”,不利于电子政务发展模式创新.目前大多数评估体系对“产出”的评估都是评估主体根据国内外实践和自身的认识而事先给定的一个“模板”,是在引导和要求大家都按照这个“模板”做网站,只有按照这个标准才能得高分,排名才能靠前.在电子政务的实践中,情况要比这个评估“模板”复杂得多.比如河北省泊头市市委市政府通过百度“泊头贴吧”与企业和老百姓互动,效果非常显著,这使得“泊头贴吧”成为全国十大城市贴吧,并成为由市民选出的“泊头城市十大名片”之一.“泊头贴吧”不由政府出面建立,也不花泊头政府一分钱,完全免费建立在互联网上,这等于泊头市政府在利用一个免费的互联网服务,进行了一次很好的电子政务实践.该事件已经被称为“泊头吧现象”,引起媒体和研究人士的重视.泊头市委、市政府主要不是通过政府网站,而是合理借用电子商务平台与群众互动,这样做既节省了投入,又取得了很好的效果,这是电子政务发展模式上的创新.但是,如果按照目前的评估标准,泊头市政府的电子政务绩效得分可能不会高.因此,通过目前的评估体系是难以全面、客观地反映电子政务绩效的.
第三,这种评估方式可能导致政府网站建设的盲目投资和投资的极大浪费.据报道,最近英国政府经过调查发现,政府绝大多数网站的运行效率和实际效益都很低,英国政府决定将关闭90%以上的政府网站,以简化公众获取政府信息的过程.英国政府各部门现有951个网站,今后政府机构将只保留其中的26个网站,其余网站将被陆续关闭.据统计,英国政府仅精简政府网站一项,就可为政府每年节约900万英镑的运营维护开支.而我国从中央到省市县的各级政府,都建立了或者正在建设大大小小的网站,各网站投入多则数千万元,少则数十万元.目前开展的各级政府网站评比,在很大程度上是在刺激以部门为单位的政府网站投资,造成各部门之间进行低水平上的相互攀比.如果一直这样发展下去,从长远看,造成的盲目投资和投资浪费将会十分惊人.
⒉以部门为对象的电子政务绩效评估存在的主要问题
近几年来,部分地方政府在以部门为对象的电子政务绩效评估方面进行了积极的探索,比如安徽淮南市,连续三年对政府各部门进行电子政务绩效评估,在评估方法、指标体系、过程管理等方面都有所创新,取得了很好的成效.通过电子政务绩效评估,淮南市各部门对电子政务的认识深化了,投入增长速度下来了,但发展效益提高了.淮南电子政务建设正在步入低成本、高效益的发展轨道.但是,在其发展过程中,也要看到,除了面临与政府网站绩效评估大体相同的问题外,以部门为对象的电子政务绩效评估还面临更大的挑战,主要包括以下两个方面的问题：
一是如何处理电子政务绩效与政府绩效的关系.仍以淮南为例,其电子政务绩效评估是政府绩效评估的组成部分,各部门电子政务绩效得分在其政府绩效总分中占一定比例.这种评估和计分方式面临一些难以解决的问题,比如在政府绩效评估体系中有“公众满意度”指标,那么是否要区分电子政务和非电子政务的公众满意度?这个问题的本质是如何看待“电子”和“政务”的关系,如何衡量“电子”对“政务”的贡献度.这些问题仍然需要理论研究和具体实践上的突破.
二是如何处理各部门职能定位和业务性质的天然差异与电子政务绩效排名之间的关系.采用排名的方式是目前各类电子政务绩效评估的通行做法,但是我们发现由于各部门“天生”的差异性可能导致其电子政务绩效排名顺序上的固定化.比如,部门间的业务性质不同,一些部门的业务职能中包括大量与公众打交道、为公众服务的内容；而另外一些部门的业务职能可能主要是宏观管理和决策,与公众直接接触不多,那么在公众满意度调查时可能就存在误差,公众很难对那些平时与其接触不多、甚至根本不了解的单位进行客观的评价.再如,部门间的业务量存在差异,一些部门可能是强势部门,具有很强的生产性职能（比如税务）,其电子政务建设需求“天生”就大；而另外一些部门可能是弱势部门,业务职能不多,日常业务信息量不大,其电子政务建设的需求“天生”就小.在这种情况下,如果按照目前的评估方式和排名机制,则有些部门永远都会处于落后位置.因此,需要构建一个更加公平、合理的评估体系.
三、建议与思考
要推动我国电子政务建设走上快速、健康发展的轨道,必须建立正确的电子政务绩效观和绩效管理体系.针对当前我国电子政务绩效评估实践面临的问题,建议电子政务绩效评估应在以下几个方面有所突破.
一是要切实把绩效评估作为发展电子政务的战略管理手段.电子政务绩效评估是指导电子政务建设的有效指挥棒.绩效评估的目的并非单纯为了排名,而是作为引导电子政务建设的一种途径.通过对电子政务进行绩效评估,帮助各级政府发现问题,并激励政府部门进行可持续的改进,从而更好地发挥电子政务投入效益,引导“电子”与“政务”更好地结合,推动政府职能向服务型方向转变.各级政府电子政务管理部门应当高度重视这一战略管理工具,积极推动开展电子政务绩效评估工作,建立公平、合理的评估体系,完善管理办法,先试点、再推广,切实把电子政务管理提高到一个新的水平.
二是要尽快研究建立行之有效的电子政务绩效评估体系.首先,要加强研究、扩大宣传、强化培训、提高认识,树立正确的绩效评估观,要明确本地区、本部门电子政务绩效评估的导向,明确评估思路,形成工作共识；其次,评估主体要深化对电子政务绩效评估的意义、必要性的认识,在开展评估工作之前要做深入的调查分析,深刻理解绩效评估的目标,选择适合的评估方法和指标体系；再次,要强化第三方机构参与对政府部门的绩效评估,建立多重评估机制,逐步实现内评估与外评估相结合；最后,要把绩效评估看成一个管理过程,要让领导、业务人员、技术人员都参与绩效评估的过程中,只有这 样才能把电子政务转化为实现组织目标的战略手段.
三是要建立更加科学合理的电子政务绩效评估指标体系.当前,我国各类电子政务绩效评估指标体系还不完善,需要根据电子政务新发展阶段的特征与规律,研究出能够体现电子政务服务成效与结果、能够引导电子政务发展方向与目标的新型评估体系与理论框架.建议把广泛应用于企业的绩效管理工具――平衡记分卡（BalanceScoreCard,简称BSC）作为构建新的评估体系的有效工具.因为平衡记分卡的精髓与电子政务绩效评估的价值取向之间有着内在切合性.根据电子政务绩效战略目标对平衡记分卡进行修正和整合,可以为构建科学合理的电子政务绩效评估指标体系提供框架支撑.根据当前的绩效评估实践,应当在一个评估理论框架下,依据评估对象不同分别制订两种主要的评估指标体系：一是对“点”的评估,即以电子政务项目(或系统)为评估对象,这类评估称为项目评估,如政府门户网站绩效评估、电子政务业务应用系统绩效评估等；二是对“面”的评估,即以一个地区(或政府部门)的电子政务建设情况为评估对象,这类评估称为综合评估.
四是要逐步构建与电子政务绩效评估相关联的激励约束机制.电子政务绩效评估工作要真正发挥作用,就必须与适当的激励约束机制相联系,否则就只能是搞形式主义.激励约束机制的实现手段应当多样化、组合化,而其中最有效的手段是：把绩效评估结果与部门和项目的后续投资以及领导人员、管理人员的考核、升降、奖惩挂钩,并且把这些手段规范化、制度化,甚至法制化,这样才能有利于电子政务步入良性发展的轨道.