本站原创摘 要:分析了国际国内政府机构进行电子政务绩效评估的背景,论述了电子政务绩效评估的概念和内涵,归纳总结了国际、国内已有的各种电子政务绩效评估的指标体系、评估方法和具体实践,最后指出了我国开展电子政务绩效评估的意义.
关 键 词：电子政务绩效评估评估体系
一、电子政务绩效评估的背景
电子政务作为信息技术的产物,被各个国家和地区政府视为“信息高速公路”建设中的核心工程,成为提高行政效率、降低行政成本的必选方案.然而,国际上越来越多的实践和研究表明,电子政务项目的失败率极高,存在高度的风险[1].根据TheStandishGroup的调查,美国2000年的政府和工业部门的所有IT项目,仅有28%成功,另外23%被取消,其余的49%部分合格[2].联合国在2003年对全球电子政务的调研也表明,经济处于发展中的国家,电子政务项目失败的概率高达60%～80%[3].鉴于电子政务的高失败率和高风险性,国内外大量研究机构都对电子政务绩效评估开展了研究.从国内外的实践和研究来看,电子政务绩效评估一方面作为项目管理的手段,能够指引电子政务建设的方向,改善政府治理水平；另一方面也会提高政务产出质量,获取公民支持和信任.
我国电子政务建设已经取得了长足的进步,但在一定程度上形成了粗放型的发展.当前我国电子政务建设正在从以办公自动化建设为核心、以行政监督为核心的阶段进入以公共服务为核心的新阶段.然而随着政府信息化的全面展开,越来越多的发展误区和空白不断涌现,这些发展误区与电子政务的全局性和创新性特征是相悖的.在政府的责任和绩效日趋公开的情况下,电子政务建设成功与否,不仅关系投入资金的产出效益,还会影响公民对政务的信任度和支持率.加上公民知情权高涨因素,结合“不可测量,则无法管理”的公共管理理念,建立健全有效的电子政务绩效评估体系已是刻不容缓的事实.只有通过科学、全面、有效的绩效评估体系,才能正确指引今后电子政务建设的发展方向,确保我国电子政务建设走上可持续化、健康、稳定、快速的发展道路.
《2006-2010国家信息化发展战略》明确指出,要“建立电子政务规划、预算、审批、评估综合协调机制.加强电子政务建设资金投入的审计和监督.明确已建、在建及新建项目的关系和业务衔接,逐步形成统一规范的电子政务财政预算、基本建设、运行、维护管理制度和绩效评估制度.”随着《电子签名法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》的正式实施以及第六届中国政府网站绩效评估会议的落幕,电子政务绩效评估问题越来越引起理论界和实践界的高度重视.
二、电子政务绩效评估的概念和内涵
所谓电子政务绩效评估,是指由专门的机构和人员依据大量的客观事实和数据,按照专门的规范、程序,遵循统一的标准和特定的指标体系,通过定量定性对比分析,运用科学的方法,对电子政务建设的投入、产出和效益所做出的客观、公正和准确的评判.
电子政务绩效评估是政府绩效评估的一个重要组成部分,同时又是一个独立的体系,其主要要素包括评估目标、评估主体、评估客体、评估指标和评估方法.
从理论上讲,电子政府的建立和电子政务的发展,为政府管理科学化和现代化提供了强有力的技术支持,将在政府职能的转变、政府效率的提高、政府决策的科学化、政务的公开透明以及政府开支的节约等方面产生重大而深远的影响.这表现为：首先,电子政务的应用、实施,将从服务、管理、消费３个方面使政府的职能发生重要转变.其次,电子政务的实施和发展,将极大地提高政府的工作效率和政府决策的科学化和化水平.再次,电子政务的实施和发展为政务公开提供了方便、有效、快捷的载体,有利于政府的勤政、廉政建设.最后,电子政务为政府开支的节约提供了新的途径.可见,电子政务的实施为政府的改革提供了基础,使其能提高效率、降低成本,为公民、企业和社会提供更优质的服务,从而也能大大提升政府的绩效水平.
从公共管理的角度看,提高政府绩效是其始终追求的基本目标之一.基于电子政务在政府改革及提升政府绩效过程中所显示出的种种优势,电子政务日益成为现代政府运作的主要方式,成为政府更好地实现其管理、服务职能的重要手段.而在大规模的投入和建设后,电子政务能否真正取得预期的成效已成为各国、各级政府必须关注的问题.可以说,电子政务自身的绩效已成为政府绩效的重要组成部分,对电子政务绩效的评估已成为政府绩效评估不可缺少的一部分；甚至可以说,对电子政务绩效的评估已成为衡量政府绩效的最直接手段.为此,要想客观、全面、公正地反映、评估政府绩效,就必须正确评估电子政务的绩效.可见,对电子政务的绩效进行评估具有至关重要的理论与现实意义.
从实践操作上说,电子政务绩效评估是指电子政务一切投入和产出的过程评估.这种过程可以是有形的,也可以是无形的,既包括电子政务“硬件”建设,又包括电子政务“软件”发展的政务活动过程.全面的电子政务绩效评估是以政府经济学、公共管理学、信息技术、投资均衡理论和资产评估、网络评估等为基础的.完整的电子政务绩效评估的内容可规范为４个大的方面：一是电子政务业绩.它主要表现为电子政务为社会经济活动提供服务的数量和质量.在数量上,该业绩表现为尽可能满足社会对政府管理服务规模的需要；在质量上,该业绩表现为尽量提供优质服务,具有高效率的办事能力.二是电子政务效率.它反映的是行政机关和行政人员从事的电子政务活动所取得的劳动成果、社会经济效益同所消耗的人力、物力、财力和时间的比例关系.它属于对政府机关和公务员从事电子政务工作的数量和质量的评价.三是电子政务效能.它是指政府通过实施电子政务所生产的“产品”和向公众提供的服务的水平.四是电子政务的成本,即实施电子政务所占用和耗费的资源及其程度.
三、国外电子政务绩效评估回顾
在国际上,电子政务绩效评估已成为电子政务建设的必要环节和关键内容.各国政府和机构都很重视电子政务绩效评估.
⒈联合国：综合性的国家电子政务评估体系
联合国从2002年开始每年发布以其成员国为评测对象的全球电子政务测评报告,其电子政务绩效评估的指标体系主要包括3个方面：政府网站状况、基础设施状况和人力资源状况.联合国按照该评估指标体系对其成员国的电子政务进行测评,并通过加权平均计算得出各国的“电子政务指数”.从2003年开始,其测评最终结果体现为两个指数：电子政务完备性指数（E-governmentReadinessIndex）和电子政务参与指数（E-governmentParticipationIndex）.
⒉欧盟：基于“eEurope”战略的评估体系
欧盟2000年制定了“eEurope2002”计划,2002年又制定了“eEurope2005”计划,旨在建设信息社会.欧盟配合eEurope计划制定了相关的发展测评指标体系,该体系包含的多种指标涵盖了社会信息化的各个方面,最主要的就是SIBIS（StatisticalIndicatorsBenchmarkingtheInformationSociety） .SIBIS主要针对在计划中所设定的目标来对应设计,最终用于评估政策的结果、有效性以及评估信息社会的发展水平.但欧盟并没有针对这些指标设定标准的量化及评估方法,因此有各种各样的量化和测评方法.
欧盟的测评数据除了来自于政府网站之外,还有许多是来自于对个人、企业等不同群体的主客观调研.
另外,欧盟委托了第三方公司凯捷（CapGeminiErnst&Young,简称Capgemini）进行常年测评.
⒊美国：基于“绩效参考模型（PRM）”的评估体系
美国的电子政务绩效评估也是由法律催生,这些法令为电子政务绩效评估的实施打下了制度基础.
2002年,美国政府推出了联邦事业架构（FederalEnterpriseArchitecture）,包括了与政务活动相关的五大类参考模型：绩效参考模型（PerformanceReferenceModel,PRM)、业务参考模型、服务组件模型、数据参考模型以及技术参考模型.
绩效参考模型旨在建立一个标准化的电子政务评估体系,是美国政府各部门阐明电子政务系统绩效目标的基本参考标准,也是预算管理部门评价项目绩效的基本依据；绩效参考模型处于整个FEA体系的最顶层,是整个联邦事业架构中最为重要和根本的一个模型.它由输入、输出、结果3个部分组成,由评估领域域、评估类别、评估组别和评估指标4个层次构成.输入包括人力资本、技术和其他固定资产,输出包括一系列业务流程及活动,结果包括任务和业务结果以及客户结果.
因此,美国的电子政务绩效评估主要由6大评估领域（MeasurementAreas）构成：
①对任务和业务结果（MissionandBusinessResults）的评估；
②对用户结果（CustomerResults）的评估；
③对业务流程及活动（ProcessandActivities）的评估；
④对人力资本（HumanCapital）的评估；
⑤对技术（Technology）的评估；
⑥对其他固定资本（OtherFixedCapital）的评估.
2007年4月,美国管理与预算办公室（OfficeofManagementandBudget,OMB）推出了新的绩效评估体系.新的评估体系主要包括3个指标：参与度、使用度和用户满意度.评估方法是OMB采集数据用以建立绩效基准标杆,并向公众、政府部门等公布,经客观评估得出绩效评估结果.
⒋加拿大：基于“结果”的评估体系
埃森哲（Accenture）连续３年将加拿大电子政务建设评为全球第一,并认为加拿大是惟一借助电子政务实现由管理型政府向服务型政府转变的国家.
在电子政务绩效评估方面,加拿大主要着眼于用户的满意度和政府服务品质的提升两方面；并认为该绩效评估不仅要评测网站服务的可用性,还应同时评估效益的提升和对公民传递的价值.加拿大财政部于2002年与埃森哲合作,共同制定出一个“基于结果（results-based）”的评估体系,该体系由便利性、可访问性、可信程度、服务成熟度、用户接受度、服务转型、用户满意度、安全性、个人隐私保护、效益/回报、创新11个指标构成.
加拿大政府所建立的“电子政务绩效评估体系”亦受到了其他国家的高度关注,在联合国2003推出的全球电子政务评估报告《公共部门报告：十字路口的电子政务》中,被列为电子政务绩效评估的典范.
⒌印度：基于“电子政务评估框架（EAF）”的评估体系
印度制订了“电子政务评估框架（E-GovernanceAssesentFramework,EAF）”,该框架针对不同类型的电子政务项目分别提供了包括总评、细评在内的评价指标体系和计算模型,并为模型的应用提供了详细的说明.EAF的核心思想是将电子政务系统按照一定属性划分为4类,通过非常详细的指标体系对电子政务系统进行打分和计算,得出评价总分,并根据评分确定预算的拨付.该模型体现了发展中国家电子政务项目建设的主要问题,并给出了量化的评价指标和办法.
⒍国外电子政务绩效评估的五种主流模式
在当前开展电子政务绩效评估研究和实践的国际机构中,还有经济合作及发展组织（OECD）、IBM、世界市场研究中心、布朗大学、埃森哲、联合国与美国行政学会、哈佛大学国际发展中心、TNS公司、Gartner公司等机构的研究和实践最具代表性.这些国际机构从多个方面,提出了不同层次、不同视角的电子政务绩效评估理论和指标体系.
基于目前国外电子政务绩效评估的具体做法,引用上述机构的研究思路和实践成果,根据其指标体系的特点,可以将其划分为5种绩效评估模式,它们分别为：模式一,聚焦政府网站的绩效,如美国布朗大学、埃森哲；模式二,基础设施的技术指标,如IBM公司；模式三,软硬件综合的指标体系,如联合国与美国行政学会；模式四,关注全社会的网络绩效,如哈佛大学国际发展中心；模式五,提出基本的评估准则,如OECD[4].
四、我国电子政务绩效评估的回顾
⒈国内相关理论研究综述
国内许多专家学者根据我国电子政务的建设特点,对电子政务绩效评估的战略研究、指标体系、评估方法等也作了大量的研究.
在电子政务绩效评估战略研究方面,互联网实验室（省略）2002年发布了《中国电子政务战略研究报告》,该报告详尽地推出了其电子政务评测战略,详细描述了如何对政府机关的电子政务战略目标、可用的资源和能力、面临的外部环境、达到目标的手段进行量化评测,可以帮助政府制定科学的战略.社会科学文献出版社2003年发表了王长胜主编的《电子政务蓝皮书：中国电子政务发展报告No.1》,对我国电子政务的发展进行了总结回顾,研究了我国电子政务建设和发展的政策、战略和管理问题,对基于国民经济核算的电子政务发展评估指标体系的应用研究做了阶段性的总结.
在电子政务绩效评估指标体系方面,中南财经政法大学的刘腾红等人[5]从服务和应用的角度出发,根据电子政务的服务对象和职能,建立内部与外部两大指标体系、6个子系统.同济大学的杨云飞、白庆华[6]建立了一套包括“电子集中、电子安全、电子管理、电子服务、电子决策”五项测评的电子政务评价指标体系.原信息产业部的彭细正[7]认为,电子政务绩效评估的主要要素包括5个方面：评估指标体系、指标评价标准、指标权重、综合评分方法、数据采集方法.华中科技大学的马连杰等人[8]基于“公众满意度”、“政务为民”的理念,从成本收益的角度设计了一套电子政务项目评估的指标体系.中国人民大学的张成福、唐钧[9]提出,把电子政务的绩效划分为3个层次：产出、结果和影响.万道濮提出包括完备性、参与性、成熟度、产出、结果和影响在内的集成评估模式[10].
在电子政务绩效评估方法方面,中南财经政法大学的刘腾红等人根据其所建立的电子政务指标体系,采用层次分析法确定指标体系的权重系数,采用理想解法评价电子政务系统,采用专家评审法、网上调查法、用户调查法作为电子政务绩效评估指标体系的数据采集方法[5].武汉理工大学的陈冬林根据我国电子政务建设的主要目标,构建了以信息化成熟度、政务透明度和公众满意度为主的电子政务绩效评估指标体系,提出了电子政务绩效评估的群体AHP模型[11].西南交通大学的何代欣等人结合公共管理的价值取向,以组织价值为核心构建了电子政务平衡计分卡体系,提出了基于电子政务绩效评估体系的平衡计分卡实施框架[12].湘潭大学的颜佳华等人从电子政务的投入产出衡量的基本模式出发,从系统成本、系统效益和系统质量3个方面设计评价指标,并根据电子政务绩效评价的非线性特点,采用BP神经网络模型尝试对电子政务进行评价[13].武汉市发展计划委员会的 胡大平和武汉理工大学的陶飞建立了一套两层结构的电子政务系统综合评价指标体系,运用模糊综合评价原理,构建了量化电子政务系统的评估模型.该模型将主观评价和客观评价相结合,具有较强的操作性和实用性[14].华中科技大学的马连杰等人从成本收益的角度设计了一套电子政务项目评估的指标,提出用非线形变换的方法对成本收益的结果进行预处理,即属性值的规范化,然后比较其成本和收益,以此来评估电子政务项目的状况[8].北京理工大学的李倩、颜志军认为电子政务绩效评估应该从电子政务建设产出、应用效果和投资绩效3个方面进行,并据此建立了相应的指标体系,在模糊综合评判理论基础上提出了一种基于模糊综合评判模型的电子政务绩效评估方法[15].华中科技大学的孙彬提出综合评估模型,采用基于层次分析法的加权平均法和欧式距离法作为评估指标的汇总计算方法[16].
⒉国内相关评估实践综述
目前我国电子政务绩效评估工作以最能体现政府公共服务职能的政府门户网站为核心,并逐步深入到其他应用系统等领域.其主要衡量内容是公共服务.随着电子政务绩效制度的逐步完善,衡量内容将逐步扩展到社会管理和市场监管领域,并最终实现在经济调节等领域的综合应用.
电子政务绩效评估的实践活动从评估主体来划分,主要有以政府为主体的绩效评估、以第三方机构为主体的绩效评估和以社会公众为主体的绩效评估3类..我国大多采用的是政府和第三方机构相结合的评估工作模式,其评估的层次又可分为国家和省市两个层级.
在国家层面,我国的电子政务绩效评估主要以政府门户网站的绩效评估为主,评估方式主要是政府委托第三方机构进行.其中,中国电子信息产业发展研究院受国务院信息化工作办公室委托,连续多年针对部委、省、地市、县级政府网站开展全国性绩效评估.其主要指标有信息公开、在线办事、公众参与等.北京时代计世资讯有限公司于2002年开始分别针对国家各部委、地方政府的门户网站进行评估,其评估指标主要包括网站内容服务和建设质量、网站功能服务、网上办公、公众反馈、网上监督、特色功能等.北京大学网络经济研究中心、北京大学光华管理学院与计世资讯2006年底联合发布了《中国电子政务研究报告（2006）》,完成了对我国289家地级市、32家省会城市与计划单列市以及31家省级政府门户网站的测评.
在省市层面,北京、上海、广州、深圳、吉林、青岛、宁波等省市均已开展电子政府绩效评估工作.其中,北京市政府从2005年起开始电子政务绩效评估工作,并把电子政务绩效评估与政府部门绩效评估有机结合,提高了电子政务绩效评估工作的权威性和激励约束效应.2005年,北京市电子政务绩效评估以专家评估为主；2006年,引入了第三方咨询机构进行评估,完善了评估工作方法；2007年,以咨询机构深度咨询和电子政务管理服务系统作为重要支撑,提供了大量基础数据,避免了重复收集数据；2008年,发布了《北京市电子政务绩效考核管理办法（试行）》（京信息办[2008]1号）,有力地推动了今后北京市电子政务绩效评估工作的顺利开展.吉林省自2004年开始出台了一系列政府网站绩效评估办法,制定了规范的政府网站绩效评估指标体系；此后评估指标逐年修改完善,评估范围逐渐扩大到包括省政府、市（州）、县（市）的政府系统.青岛市从2004年开始对电子政务绩效开展评估工作,其指标构成除了政府网站的政务公开和对外公共服务以外,还包括机关内部的办公自动化应用、内网资源建设等.安徽省淮南市政府把电子政务绩效评估作为政府绩效管理的重要组成部分,建立了一套党政一体的电子政务绩效评估体系,评估内容包括执行力、公信力、回应力和发展力4个方面,并从2005年开始对全市的电子政务绩效进行全面评估.广州市信息化办公室于2007年11月15日印发了《广州市电子政务绩效评估管理办法》,该办法规定,电子政务绩效评估的主要内容包括应用绩效、资源整合绩效、管理与安全绩效等方面,采取各部门和各区（县）级市内部自评与协调工作组组织的外部评估相结合的方式,综合日常工作、年中检查、年底各项任务目标实现情况和各项评估结果,全面评价整体水平.此外,上海、深圳、宁夏等地也都开始了电子政务绩效评估工作,一些部委也正积极着手开展这项工作.
由于我国电子政务建设起步较晚,电子政务绩效评估的发展还处于初级阶段,无论在理论上还是实践上都还很不成熟,尚处于较低层次.因此我国电子政务绩效评估仍然存在很多不足之处,如：①立法滞后,缺乏相应的规章制度；②评估主体单一,测评机制落后；③评估标准各异,评估结果有待改进等.
五、电子政务绩效评估的意义
⒈推进我国行政体制改革的重要环节
电子政务是一项庞大的社会系统工程,它的建设不仅需要技术基础,也需要公众基础,更需要政府基础.政府必须加大管理流程再造、组织优化重组、职能重新确定和行政体制变革的力度,这是推进电子政务的基本前提.从发展方向上看,电子政务更多的是指实体政府借助信息和技术为其对象构建的、旨在为其提供实质性政府服务的“虚拟政府”.这一改变并不是简单的政府信息化过程,它不仅仅是一个技术性的问题,而是一种崭新的政府运作模式的转变.电子政务的核心在于最大限度地实现政府服务的有效提供.从这个意义上讲,电子政务是信息时代政府实现其职能转变的重要方式,是政府机构改革的全新方向；而电子政务绩效评估,则为进一步推进电子政务实现转变政府职能、深化政府机构改革、优化组织结构、减少行政层级、提高行政效率等提供科学依据和智力支持.
⒉增强政府公共服务能力的有效途径
随着电子政务的全面实施,政府与社会公众能够进行有效、及时、直接的沟通,同时社会公众也能够直接或间接地参与政府公共服务的决策.电子政务的实施使社会公众对政府公共服务更加有信心,更加相信政府能够提供可靠的、稳定的、高质量的服务.全面提高政府公共服务的质量必然要求增强政府公共服务的能力,而开展科学的电子政务绩效评估,则是引导和完善电子政务的实施、提升电子政务的公共服务能力最有效的一条途径.
⒊提升政府信誉和形象的重要举措
电子政务绩效评估是政府向公众展示电子政务建设效果的机会.展示电子政务建设成果,能赢得公众对政府的支持；展示电子政务绩效状况,能推动公众对政府的监督.政府部门向公众提供公共服务具有垄断性,公众是无法选择的；而绩效评估实际上是一种信息活动,其特点是评估过程的透明和信息的公开,把政府在各方面的表现情况做出全面、科学的描述并公布于众,这有助于广大群众了解、监督和参与政府的工作.同时,政府绩效评估并不只是展示成功,它也会暴露电子政务建设的不足和失败,但这并不一定损害政府的信誉.相反,政府向公众公开所面临的困难和问题,并展示其为提高绩效所作的努力和结果,这有利于克服公众对政府的偏见,建立和巩固公众对政府的信任.
⒋维护国家信息安全的有效保障
互联网自身的技术特征使政府在保证电子政务的秩序与信息安全方面都面临以往技术条件下未曾有过的困难.一方面,随着计算机信息技术的飞速发展,电子政务在政府工作中已经发挥了越来越重要的作用.如果因为安全问题导致电子政务系统无法正常运行,大量的政府部门将完全无法进行正常的工作,那么这会直接给地方的经济发展带来巨大的负面影响.因此,对电子政务安全问题进行评估就显得尤为重要.另一方面,电子政务中的信息涉及到国家秘密、国家安全,因此它需要绝对的安全.从这一点看,对电子政务的安全性和应变能力进行评估也显得尤为重要.只有适时通过对电子政务的运作情况进行评估,才能及时发现电子政务在运作过程中存在的安全隐患,并有针对性地采取应对措施,进一步规范和制约网上行为,调整网上发生的各种社会关系,维护网上秩序和安全,把互联网自由控制在政府的许可之下.同时,对电子政务 绩效的评估,也为完善电子政务法治建设提供一定的依据,这对于把电子政务建设和网上发展纳入法制轨道将产生积极影响.
⒌提高电子政务绩效的必要手段
电子政务建设的核心问题之一是提高政府绩效.要改进绩效,就必须首先了解目前的绩效水平.电子政务建设是一项投资巨大的工程,开展电子政务绩效评估能及时发现和有针对性地解决电子政务建设与电子政务运作过程中的效率、成本、服务、管理等方面存在或出现的问题,正确地评价和肯定电子政务建设与电子政务运作过程中所取得的绩效,为促进电子政务建设和提高电子政务绩效提供依据.