本站原创内容摘 要 ：中国的基本国情决定了“三农”问题事关全局,本文将从农村公共财政的视角来探索三农问题和基层政府改革的相关问题.文章在对农村公共财政政策的历史进行梳理的基础上,分析了基层政府改革的成就与问题,最后阐述了改革对农村公共财政的积极和消极影响.
关 键 词 ：基层政府管理体制改革 农村公共财政 影响
农村公共财政的概念及历史沿革
(一)农村公共财政的概念
农村公共财政主要是指为满足农村公共需求,以提供农村公共产品和公共服务为目的而形成的公共收支活动或财政运行机制.农村公共财政的具体覆盖范围包括县乡两级基层政府的公共收入和公共支出、村级组织的公共收支,以及、省、市等各级政府对基层政府、农村的转移支付和各类补贴.
(二)农村公共财政政策的历史沿革
十一届三中全会以来,我国有关农村与农业的公共财政政策可以划分为三个特征明显的阶段：
第一阶段：1979-1985年,公共财政政策对农民利益表现为利益倾斜与硬性照顾.由于十一届三中全会指出要尽快恢复国民经济基础,因此家庭联产承包责任制作为农村改革的重大措施,逐步在全国广大农村推广实施.这一政策迅速促进了农村社会经济的发展,使得农村面貌焕然一新.在此后的较长时间内,国家不断地以决定、文件的形式发布政策,减轻农民负担,保护农民利益和农业生产.
第二阶段：1986-1996年,公共财政政策对农村的利益表现为收敛与剥夺.1984年十二届三中全会通过了《关于经济体制改革的决定》,并指出要把经济改革的重点转移到城市.这一决定引起了国家公共财政政策的偏转,从1986年起,政府收缩了农村的公共财政政策,对农业、农村的投入逐年减少,造成农村公共财政资金短缺的局面.
第三阶段：1997年至今,国家公共财政政策对农民利益表现为利益调整与软性照顾.党的十五大报告重申了发展农业和农村经济的重要性,并提出若干条政策性措施,包括多渠道增加投入,推进科教兴农,发展农林牧副渔产业,推进产业向商品化、专业化、现代化转变等措施.随后几年的一号文件强调了发展“三农”问题的紧迫性和重要意义,同时在农村税费、公共财政等方面对农村都有较大的倾斜.
我国基层政府改革的成就及面临的问题
(一)我国基层政府改革的成就
从2004年的政府工作报告中,明确提出各级政府要在紧抓经济调节和市场监管的同时,更加注重履行社会管理和公共服务的职能.尤其是社会主义新农村建设目标的提出,进一步加快了基层政府管理体制改革的步伐.在近年来的改革中,在机构、职能、权力、人事以及财政等方面都进行了体制创新,取得了一定的成就.
1.在明确内外关系和基本职责方面取得了一些成就.乡镇作为我国整个行政体系的基层,它上有县级政府,下有村民自治组织；同时作为一个独立的行政实体,它又是由众多部门组织,各个部门之间存在千丝万缕的联系,因此如何处理好内外部的关系尤为重要.近年的改革着力于理顺上下级、党组织与人大等之间的关系,对于权力的把握也比较有分寸.
2.在转变政府职能方面,强化了公共服务和社会管理的职能.转变政府职能一直是政治改革的重头戏,政府职能的多少和强弱主要取决于经济体制.2009年《机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构的指导意见》第一次清晰明确地提出改革后的乡镇要全面履行四个方面的职能,即促进经济发展、增加农民收入、强化公共服务、着力改善民生,加强社会管理、维护农村稳定,推进基层、促进农村和谐.这在经济、政治、公共服务等方面对政府职能的转变都提出了新要求,也是新时期基层政府改革方向的创新.
3.在改革权利运行机制方面,极力促进决策、执行和监督的协调发展.在决策方面的进展主要表现为：政府改革主要强调提高领导班子的综合素质,以新的管理方式促进公共决策的科学化和化,同时建立了相对完善的决策体制,实现公共决策的制度化和法制化.在权力的监督与约束方面的改进主要有：健全了监督体系,扩大了基层,同时实行法治,而非依靠人治.
4.在完善人事、财务制度方面,实现人权和财权的协调与配合.在公共人力资本管理方面,赋予基层政府较为完整的人事任命和考核的权力,改革现行的乡镇长产生方式；加强基层干部队伍和领导班子的建设,优化领导班子的素质结构,注重队伍的稳定性和流动性；完善了公务员的培训、学习机制,提出建设学习型乡镇政府组织等.在财务制度创新方面,2009年的一号文件提出要推进“乡财县管”改革,加强县乡财政对涉农资金的监管力度,正在逐渐建立资金稳定、管理规范、保障有力的村级组织运转经费保障机制.
(二)我国基层政府改革面临的问题
我国的政府管理体制是自上而下的,因而其改革也常常是以自上而下的方式进行.所以相对来说,地方政府作为改革对象和改革客体的角色更为突出,也更为重要.但任何改革都不会一帆风顺,它涉及到一大批人的切身利益,关系内部和外部的各种因素.
首先,基于利益和权力的调整而产生的内部阻力.行政改革的实质是对利益关系、权力格局、组织结构进行重新调整和建立的一种政治行为,它不仅意味着人员关系的调整,更预示着利益的得与失.由于改革是权利与利益的再调整、再分配,这必定会牵涉到现存的权利格局和利益格局,所以,当基础政府推行改革时,各方往往为了维护自身利益而缺乏整体意识,争权夺利.在改革中必定会遭到来自各利益相关方的阻力,这既包括利益既得者的极力阻挠,也包括利益未得者的极力推崇.
其次,乡政村治格局下乡村关系的复杂局面.由于村民自治的实施,我国目前的农村政治格局,已经从法律和制度层面都正式确立了乡镇政府和村级组织由领导关系向指导关系的转变.但由于广大农村工作的复杂性,农村工作的开展更加困难.
最后,改革游离于政治和社会网络之外.根据行政生态学的观点,行政组织与其他组织构成了一个完整的有机系统,共生共息,相辅相成.因此政府改革也不能脱离其赖以生存和发展的背景环境而孤立进行,“政府再造不仅仅局限于政府组织之内,而应该与政治改革、经济改革、司法改革、立法改革、社会组织改革相呼应”.而现实中的基层政府改革则未能通盘考虑全部的社会网络,在政治革新的同时,立法、司法、经济和社会组织等方面的配套都没有跟上,因而造成政治改革收效不显著. 基层政府改革对农村公共财政的积极影响和消极影响
(一)积极影响
1.财政支持力度不断加大,公共财政支农资金投入的稳定增长机制初显雏形.近年来,由于基层政府在管理体制上的革新,以及《中华人民共和国农业法》的有关规定,新增教育、卫生、文化等方面的支出主要用于农村,同时开辟了新的支农资金渠道,运用各种税收调动和鼓励其他社会各方面资金投入农业农村.农村公共财政用于三农的财政投入数量增加或是比重提高都非常明显.
2.市场化取向逐步增强,公共财政性质凸显.农村地区市场经济体制的建立和完善要求政府必须转变其计划经济模式的思考方式,转变政府职能.随着政府职能的转变,建设服务型和社会管理型政府的导向作用明显,这也使得基层政府在三农事务中的定位逐渐明确,逐渐合理.基层政府正在按照市场经济条件下政府职能的要求来建设农村经济和社会.公共财政支持三农也开始由过去的直接支持农产品经营为主,向支持农产品生产经营和农业市场体系完善转变,支持重点主要放在农业基础设施建设、农业科技进步、生态建设、农产品市场体系建设、农业救灾抗灾等体现公共财政性质的农村发展方面.
3.体现统筹发展的要求.随着农业税的取消,农业税费改革全面深入展开,财政支出安排中的统筹发展倾向明显.在支持城乡统筹发展方面,加大了对农村农民发展的支持力度,逐步减轻农村居民的税费负担,实现城乡居民公共财政服务均等化,即与城镇居民一样均等地享受公共财政提供的公共产品、公共服务和承担均等的税收义务.
4.农村公共财政支出结构不断优化.随着基层政府在政府职能和政府角色上的逐渐转变,其在农村社会发展和全面建设小康社会的进程中的举措也不断发生变化,发展的战略重点不断调整、修正、完善,尤其是在公共财政支出结构方面.在公共财政支出的覆盖面不断扩展,在行政管理、村镇规划、村镇环境、社会安全、农村教育事业、农村体育文化事业、农村卫生事业、农村福利事业、基础设施、交通、农业生产相关的技术服务、公共资源和财产的保护与管理等方面,逐渐实现平衡性的配置,更好地实现全面、协调、可持续发展.
(二)消极影响
1.农村公共财政资源利用效率低下.资源的运作效率包括投入环节的成本效益分析、执行环节的制度创新与行为规制、生产环节的劳动生产率衡量和结果环节的有效性和目标相关性评估等.其一,在农村公共财政资源的运作中,基层政府级层之间的事权、财权划分不太清晰,导致公共财政资源的运作效率低下.其二,尽管随着基层政府改革的不断推进,我国的农村公共财政支出结构也在不断优化,但是仍然难以满足现实生产力和社会发展的需求.例如,农村教育支出中,基础教育,尤其是农村义务教育投入比例仍然与我国目前的经济发展水平不相符.其三,基层政府的改革仍然没有健全公共部门绩效管理制度,对于各个支出项目没有进行科学地成本-效益分析,因此对于公共财政支出的绩效衡量就难以进行,这也对农村公共财政资源的运作效率造成极大影响.
2.改革为了实现易出现臃肿、冗员,从而占用了更多的公共财政资源.尽管政府的改革是以“精兵简政”为目标,但是为了避免滋生腐败和集权而设定的权利运行机制难免会导致机构僵化、人员臃肿,这对于基层政府也不例外.当前我国的基层行政体制是县、乡、村,有些基层政府在机构改革中脱离农村实际,过于强调与上级政府机构的对口和翻版,因而导致部门林立、职权交叉、效率低下.这些冗余的机构和部门都在一定程度上占用了不少农村公共财政资源,加大了农民的负担,遏制了农村的健康稳定发展.
3.政府职能的缺位和越位并存.尽管政府改革的口号一直是向服务型政府转变,要重宏观管理,放松对微观层面的管控,但是在实际的基层政府机构改革中,这一要求很难做到,或者说很难落实到位.有些基层政府过度直接地介入到农村经济的微观运作层面,相对忽略了宏观管理层面的职能；有些政府则忽略、扭曲或者放弃了市场监管、社会管理和公共服务方面的职能,从而造成必要职能上的缺位和非必要层面上的越位现象.这些缺位与越位的情况,不仅影响农村市场的效率,造成资源浪费,而且在较大程度上影响着农村公共财政支出的范畴和结构,甚至会出现财政紧张或赤字的现象.
综上所述,从20世纪70年代末开始,我国进行了一系列的经济体制改革,进而又深化到政治体制改革.改革最初是从农村开始,实行家庭联产承包责任制,把土地重新分给农民自己耕种,这一举措将“人口红利”和“土地红利”发挥到了极致,从而保证了多年来我国GDP持续增长.然而,在当今我国社会经济高速发展的进程中,“三农”问题依然严峻.城乡两元的格局下,三农问题是一个复杂、综合、长期的问题,需要从多方面来进行解读.本文从农村公共财政的视角总结了近年来政治体制改革的成就和存在的问题,就基层政府改革对农村公共财政所造成的积极与消极影响进行了剖析.