我国农村金融服务的制度完善

摘 要 ：我国农村金融有巨大的资金需求,农村金融机构的支农服务还有很大的缺口,深化农村金融主体改革,建立健全农村金融运行机制,加强农村金融机构的科学配置,是提高农村金融支农服务水平的关键.

关 键 词 ：农村金融；深化改革；运行机制；科学配置

一、引言

近年来,农村金融问题成为了金融领域的研究热点之一,许多学者从不同角度对我国农村金融改革进行了深入的研究.凌涛（2001）从农村信用合作社角度探讨了农村金融改革的战略和思路.谢平、徐忠（2006）从公共财政发挥作用的角度,论述农村金融体系改革,建立可持续的农村金融体制.王醒男（2006）从金融需求和金融发展角度深入分析了我国社会主义新农村建设背景下农村信用合作社的改革模式和方向.姚耀军（2006）从金融功能角度研究农村金融改革,认为应该实现农村金融发展模式的多元化,放松对农村非正规金融的管制,并建立一个竞争性农村金融体系.钱建豪（2006）从新农村建设角度研究了农村金融改革问题.林俊国、张纯广（2007）从金融组织的角度,论述了中国农村金融改革的战略及思路.周立（2007）从农村金融市场存在的四大问题出发,研究了构建农村金融体系的必要性.赵丙奇、冯兴元（2008）从非正式金融角度提出了我国农村非正式金融和正式金融改革的总体框架,展望未来的发展方向是以需求跟进为导向的两部门一元金融发展战略.陈鹏、孙涌（2007）从成本收益关系角度深入分析了农村金融服务的成本,研究发现农村金融改革应该以市场化为导向.本文将从农村金融服务角度探讨农村金融制度的完善,以期为我国农村金融改革提出一些有益的政策建议.

二、我国农村金融服务存在的问题

社会主义新农村建设是一个系统工程,需要大量资金投入,根据国家统计局初步测算,到2020年新农村建设新增资金需求总量为15万亿元左右,平均每年投资1万亿~1.3万亿元.从我国农村资金投入的实际来看,今后新农村建设资金需求中的大部分将由农村金融机构提供.目前为农村提供信贷服务的金融机构主要有农村合作金融机构、中国农业银行和中国农业发展银行,2007年,农村金融机构农业贷款余额1.43万亿元,占其各项贷款比例为46%,农户贷款余额1.22万亿元,农户贷款户数超过7742万户,占全国农户数比例为33%.从农村资金需求来看,农村金融资金缺口依然很大,根据有关调查显示,农户从非正规渠道借款比例高达47.4%,农村大部分中小企业受信贷规模约束,贷款规模远低于期望的贷款额度.

1.市场竞争缺失,有效服务严重不足.1996年以来的金融改革没有促进农村信贷市场的竞争,中国农业发展银行的成立、农村信用社与中国农业银行的脱钩,使农村信用社、农业银行和农业发展银行在农村金融市场形成“三足鼎立”的局面,但没有形成有效的竞争机制.农业银行商业化后,逐步从农村撤出贷款业务,开始向城市商业化发展；农业发展银行资金来源不稳定,资金运用效益低下,业务范围狭窄,很难发挥政策性金融的应有作用；各种非正规农村金融缺乏政策和法律的保护,难以形成稳定的金融渠道；农信社成为农村金融市场上唯一有效的正规金融组织,既而取得农村金融市场的垄断地位.由于农村信用社巨额的历史包袱和经营管理的低效率,农信社普遍存在亏损严重、资不抵债的问题,难以支撑农村金融主渠道的职能.2003年农信社深化改革,四年来历史包袱得到有效化解,产权制度开始起步,法人治理架构初步建立,有望在农村金融市场竞争中继续发挥主力军作用.

2.资金流失严重,制约经济发展.过去的10多年,国有商业银行集约化经营,收缩网点,上收贷款权,使农村资金回流城市.农村信用社先是由于不良贷款递增,后来随着制度变迁合作性质逐渐淡化,经营自负盈亏,追求利益最大化的商业倾向,使得农信社的资金向城镇或非农部门流动,从而削弱农信社支农资金的供给.许多农信社通过购买国债、转存央行、存放同业等方式转移资金引起农村资金流失.邮政储蓄只存不贷,在农村地区的吸储规模不断扩大,并通过转存人民银行使大量农村资金外流.1994~2004年的11年间,农村存贷差额累计40876.52亿元；2005年农村合作金融机构及邮政储蓄从农村吸收了约4.14万亿元存款,同时向农村提供了约2.96万亿元贷款,存贷差达1.18万亿元.农村资金的大量外流,造成农村金融供给严重不足.截至2005年末,我国金融机构存款金额达28.7万亿元,各项贷款金额19.5万亿元,与三农密切相关的农业贷款、乡镇企业贷款仅占各项贷款余额的5.92%、4.06%,农村信贷不足严重制约农村经济的发展.

3.金融结构落后,服务品种单一.20世纪90年代以来,我国在消除负利率水平方面做出了积极的努力,政府逐步放松对利率的直接管制,首先在农村推行利率市场化改革,不断扩大利率浮动区间.2002年,政府选取8个县的农村信用社进行利率市场化试点,贷款利率最高可上浮100%,同时存款利率首次被允许上浮20%,到2003年试点地区扩大到全国的92个县.利率水平的上升,有利于提高农村的储蓄率,增加农村储蓄者的收入,优化农村资源配置.利率水平的提高也使得金融机构片面追求存贷的规模扩张,追求存贷利差利益的最大化,从而降低了金融创新的动力.目前农村金融以短期小额贷款为主,而且只能提供基本的存贷服务,金融工具品种缺乏,服务方式单一,结算手段落后,难以满足多元化金融服务的需求.

4.民间金融缺乏监管,干扰服务规范.农村民间金融作为一种传统的融资方式,在农村金融体系中具有重要的作用.民间金融具有信息优势、抵押优势、交易成本优势和特定文化优势,在正规金融无法满足农村市场需求的背景下,成为农村经济融资的有效渠道,在活跃农村金融市场,扩大生产资金来源,促进农村经济发展方面起到了积极作用.然而农村民间金融尚未得到法律的承认和规范,又缺乏风险分散机制,因此交易稳定性差,投资风险大,容易引发债务纠纷,影响社会稳定；民间金融具有为追求高盈利而冒险或投机的一面,扰乱金融市场秩序,同时又加重了农户和中小企业的负担.此外,民间金融也干扰国家利率政策的贯彻执行.

三、完善我国农村金融服务的制度

提高农村金融机构支农服务的质量和水平,需完善农村金融主体制度,加强农村金融体系内部的分工与合作,准确定位服务对象.

1.合作金融.农村信用社作为服务三农的主力军,按照政企分开和市场化原则,稳固推进改革,经过改革,农信社长期积累的历史包袱逐步得到有效化解；长期存在的系统性、区域性支付风险得到有效控制；同口径下的经营财务状况和资产质量明显改善.农户贷款等涉农信贷投放大幅增加,服务功能有所增强.下一步,还要按股份制导向改革农信社产权制度；进一步放开农村金融机构股东地域限制,将单个股东入股比例从千分之五提高到百分之二；优化股权结构,鼓励符合条件的农村金融机构按市场原则,收购、兼并、重组中西部地区农村金融机构；支持有条件的机构跨地区设立分支机构；引进战略投资并适时上市融资；适应小法人社区机构的特点,建立形式灵活、结构规范、运行科学、治理有效的公司模式,提高公司治理效果.农村信用社改革取得重要进展,重组和改制步伐不断加快,目前全国成立了27家省级联社,组建农村商业银行15家、农村合作银行101家,县级农村金融机构已达132家,县级统一法人机构有1700多家,农村信用社法人机构由3万家减少到9000多家.下一步农信社要进一步深化改革,争取用5―10年时间,把农村合作金融办成一个产权清晰的现代社区性银行金融机构.

2.政策性金融.农发行制定实施三年内部综合改革纲要,按照现代银行要求全面推进内部综合改革,建立新的经营机制和内控体系,增强经营活力,强化风险控制.今后要进一步拓宽政策性银行的支农功能,重点完善公共定位和运作机制,扩大政策性业务的范围.目前农业发展银行初步形成了以粮棉油收购贷款业务为主体,以农副产品生产加工贷款为一翼,以支持农业和农村发展中长期贷款业务为另一翼的“一体两翼”信贷支农格局,2007年贷款余额突破1万亿元,农村基础设施等中长期贷款发放700亿元左右,今后还应增加对农业综合开发、农田水利建设、龙头农业新产品加工企业的资金投入,对需要扶持的中小企业发放免息、贴息和低息贷款,同时农业发展银行还应该在全国范围内组织资金,财政支农资金拨付,国际组织的贷款业务,发挥其转移支付职能.为实行风险转移或风险分摊,还应该设立政策性农业保险机构、政策性农村贷款担保机构,共同承担政策性金融责任.

3.商业银行.普通商业银行将加强支农责任,将一定的信贷资金用于三农,还可借鉴国外《社区再投资法》,以法律形式规定设在县域的金融机构按其存款来源一定比例履行支农职能,解决县域金融资源外流问题.把小额农贷组织、村镇银行等新型农村金融机构纳入商业银行的业务分销渠道,实行自我管理、自负盈亏的商业化运作模式,解决商业银行运行成本高、支农力度不够的问题,通过与新型农村金融机构的博弈形成健康稳定的信贷渠道.农业银行重点处理好三农和商业运作的关系,加紧股份制改革,完善经营管理体制,加强经营机制转换,充分利用资金和网络专业优势,加大对县域经济支持力度,成为商业金融服务三农的支柱和骨干.2007年初农业银行出台《农业银行服务三农总体实施方案》,在8个省级分行试点,以县域支行作为开展三农和县域业务的经营载体,推行适度分权的三农信贷业务模式,下沉信贷业务决策中心.邮政储蓄银行加快服务三农需求特点的零售业务体系建设,根据改革进程和风险管控能力积极扩大适农业务范围,促进邮政储蓄资金回流农村.

4.新型农村金融机构.新型农村金融机构具有经营方式活、管理层次少、经营效率高等特点,可以成为农村金融市场有效的竞争主体,今后能够在微小企业和个体工商业信贷、规模化的种植养殖业信贷、农村消费信贷、农村理财等方面发挥特殊作用.金融监管部门按照“低门槛、严监管”的原则,在全国31个省市自治区开展试点,引导各类资本到农村地区设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构；允许和扶持多种所有制形式的中小金融组织发展,发挥区域性中小银行在服务县域经济方面的独特优势；鼓励各类银行的金融机构到农村设立分支机构,改善和提高农村金融机构覆盖率,进一步激活农村金融市场；允许有条件的小额贷款组织改善村镇银行和贷款公司,按照市场化原则风险可控原则,向农村银行融资；引导商业性保险公司到农村地区设立机构,探索建立农业保险经营的网络；此外还要逐步发展农村地区的证券业务和农产品的期货业务.

构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系,更好地促进农村经济发展,是我国今后农村金融改革的重点.为建立健康高效的农村金融体系,必须完善农村金融的运行制度.

1.建立良性竞争制度.金融机构的良性竞争是建立多元化金融机构,培育竞争性金融市场,改善农村金融服务的关键.当前我国农村金融缺乏的不是大型金融机构,而是贴近农户和农村微小型企业的小型金融机构,因此建立合理的准入与退出制度,完善金融机构评级体系、支付体系、流动性体系、融资体系及存款保险制度和信息披露制度,是各类农村金融机构稳定、健康发展的基础.2007年2月银监会发布《村镇银行管理暂行规定》、《贷款公司管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》等六项行政许可实施细则,规范村镇银行、贷款公司、农村资金互助社的设立与退出、组织机构、公司治理、经营行为及组建审批程序,截至2007年11月,我国已有24家村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等三类农村金融机构获批,共吸收各类资本2.1亿元,吸收存款2.9亿元,累计发放贷款2.2亿元.2006年6月银监会批准筹建中国邮政储蓄银行,2008年1月邮政储蓄银行全国34家省级分行和2万多家支行获准筹建,市场定位面向三农.至此我国以政策性金融、商业性金融和其它金融为主体的农村金融体系基本形成.与《破产法》相配套的《银行业金融机构破产条例》将尽快出台,条例旨在建立金融机构市场退出的法规,以尽可能小的社会震动和处置成本,最大限度地保护存款人、债权人和纳税人的利益.此外,我国《存款保险条例》的初稿已经完成,经立法程序后提请国务院审定.存款保险制度覆盖所有存款类金融机构,是保障存款人利益的有效手段.市场准入与退出以及救济保障机制的有效形成,为良性竞争性农村金融市场的形成奠定了基础.

2.形成稳定的政策保障制度.目前在货币政策方面,对农村合作金融和新型农村金融机构要继续实行差别存款准备金政策；不断改进和完善支农再贷款政策；择机推进农村利率市场化改革.2003年至今,人民银行15次上调金融机构人民币存款准备金率,对农村信用社和农村合作银行采取了区别对待的准备金政策,使农村金融机构相应增加可用资金数百亿元.针对我国经济发展地区之间不平衡问题,近年来,人民银行采取限额调剂的办法,使西部地区和粮食主产区的支农再贷款限额占全国比例达93%,通过地区间的调剂,改善了支农再贷款的分布结构,提高了支农再贷款的使用效率.大部分农村金融机构建立了贷款利率定价的分级授权制度,在法规和政策范围内综合考虑借款人信用等级、贷款金额、贷款期限等因素,在浮动区间内自主确定贷款利率,今后还将继续稳步推进利率市场化改革,建立健全贷款定价机制,正确运用利率覆盖贷款风险,更好地贯彻金融支农政策.

在财税政策方面,要通过对农业保险的财政补偿,提高农村金融风险覆盖能力；通过运用优惠税收政策,扶持农村金融机构可持续发展.根据我国农业发展现实看,我国农业保险的本质应是政策性保险,农业保险的经营原则是政策扶持、商业运作,2004年政策性保险试点在9省区开展,2007年4月财政部首次安排10亿元财政资金在6省区进行政策性农业保险保费补贴试点,保监会会同国务院法制办、财政部、农业部成立了《政策性农业保险条例》起草工作小组,政策性农业保险条例即将出台.农村金融机构利用优惠税收政策消化历史包袱,今后还要继续执行农村金融机构免征所得税降低营业税的政策,并通过财政补贴和担保等措施,运用财政杠杆引导和带动社会资金投向农村,吸引金融机构增加对农业的信贷投入,货币政策和财税政策双管齐下构建农村金融机构政策保障机制.

3.健全农村金融监管制度.相关理论研究表明,信息披露、审计、信用评级制度、债权人制约机制等因素是对金融机构信用风险管理的有效因素；预期流、从市场上借款的能力以及金融机构持有的高质量的流动性资产库存是对金融机构进行流动性风险管理的重要指标；市场（利率、汇率、股权）是市场风险管理的主要因素.目前我国运行的《银行业监督管理法》、《商业银行信息披露暂行办法》、《商业银行资本充足率管理办法》、《商业银行内部控制评价试行办法》、《国有商业银行公司治理及相关监管指引》、《商业银行监管评级内部指引（试行）》、《商业银行风险监管核心指标（试行）》、《银行业金融机构内部审计指引》、《银行并表监管指引》等,构成我国金融监管法律法规的基本框架.

根据监管法律法规规定,我国金融实行审慎分类监管,强化重

点领域监管,对吸收存款的农村金融机构依据评级结果分为好、中、差,采取分类监管；对农村新型金融机构实行严格监管,资本充足率在2%以下的,及时实施市场退出；充足率在4%到2%之间的,停办部分业务或取消部分高管人员资格,限期达到标准；充足率在8%到4%之间的,督促其尽快按标准达到监管要求；充足率在8%以上的,减少检查频率.加强对农村金融机构全方位全过程监管,实施法人机构属地监管,增加县域金融监管力量,农村信用社的管理和风险责任交给地方政府.推进监管机构依法监管、金融企业内部控制、行业自律与社会监督有机结合的农村金融监管体系.规范引导民间金融健康发展,切实加强对民间借贷行为的监测,依法打击和取缔行为和地下钱庄,依法处置各类非法集资活动,维护农村金融稳定.