县域经济政府负债的经济学

摘 要：县域经济发展是我国经济协调可持续发展的关键,县乡政府以其财政收支活动对县域经济发展有着重大影响.督促政府合理负债,促进县乡政府财政可持续发展至关重要.

关 键 词：县域经济；政府；负债；风险

中图分类号：F20文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）06-0096-03

1引言

县域经济既是一个区域经济概念,又属农村经济的范畴,是国民经济的重要组成部分.县域经济政府是一个集合概念,包括县政府和乡、镇政府（本文简称县乡政府）.县域经济发展的好坏,直接关系到广大农村地区的全面振兴,更关系到我国全面构建小康和和谐社会的长远目标.在县域经济发展中,县域经济政府起着至关重要的作用,他们以其财政收支活动引导着农村市场经济的发展,并为县域经济社会提供必要的公共产品和公共服务.但当其财政活动持续出现收不抵支时,县乡政府就会陷入负债的困境,致使县乡政府职能部分或全部丧失,进而制约县域经济可持续发展.当前我国县乡政府负债问题十分严重.据国家统计局提供的资料显示,从全国来看,早在2001年全国就有一般预算赤字县731个,赤字面达到35.6%,全国乡镇政府负债总额为2200万亿元,平均负债总额400万元,中西部地区更为严重.如果不正确认识和高度重视县域经济政府负债问题,必将对我国财政金融的稳健运行带来严重的后果.本文将从理论上全面审视县域经济政府负债现象,并建立起县域经济政府适度负债的概念框架和指标体系,进而分析县域经济政府过度负债的风险,在此基础上提出防范负债风险的政策措施.

2县域经济政府负债的内涵

县域经济政府负债既是我国公债的重要组成部分,又是目前最为困扰我国“三农”问题的重要因素.从会计学的角度讲,负债是债务人依法对债权人所承担的全部经济责任或义务.相应地,县域经济政府负债是县乡政府依法对债权人所承担的全部经济责任.但县域经济政府负债仅从会计学的角度理解是不够的,会计学上的负债主要是从静态的角度加以解释,而县域经济政府负债应从静态和动态的角度分别加以理解.动态的县域经济政府负债是指县乡政府以债务人的身份向债权人举借债款的过程.这个过程的终结产生了县乡政府债务增量,它和以往县乡政府举债形成的债务存量一起构成县乡政府债务总量.静态的县域经济政府负债一般是指债务存量概念,也即县乡政府及其关联的单位以债务人的身份举借的各种债务,它往往是在政府履行职能的过程中,因各种原因发生的各种债务构成的总和.因此,县乡政府动态的负债过程形成了静态的债务总量.需要特别指出的是,目前我国县乡政府的一部分负债并不是依法进行的,而是存在隐性操作.

根据债务形成与县乡政府之间的关系,以及需要县乡政府偿还的直接程度,县乡政府债务可划分为直接债务和或有债务两类.目前的县乡政府直接债务主要有历史累积的财政周转金借款、政策性借款（如政策性银行贷款）和商业性借款（商业银行和农信社贷款）、国债转贷和其他直接债务（如拖欠工资,向企业法人和个人的借款等）.直接债务是县乡政府在任何条件下都无法回避的责任和应当履行的偿债义务.或有债务则是县乡政府在特定条件下必须承担的责任和履行的义务,其中一类是县乡政府及其职能部门的具体行政行为引致的债务.包括政府担保债务、地方投资所欠债务、地方政府不规范行为所形成的债务和地方政府的延期支付（如拖欠工资）等.另一类是县乡政府承担的社会性债务.主要包括地方金融机构债务、社会保险资金缺口、粮食棉花采购和流通中的累计亏损挂账、国有企业转制中的下岗人员安置问题、自然灾害突发事件的救助等.

3必须正确看待县域经济政府负债现象

县域经济政府负债已成为我国的一种普遍的财政现象,防范县域经济政府负债的风险,就必须正确认识县域经济政府负债的动机和必然性.

（1）县域经济政府负债并不违反现行我国的制度规定.县域经济政府属于我国最基层的地方政府,现阶段根据《中华人民共和国预算法》第二十条“地方各级预算按量入为出,收支平衡的原则编制,不得列赤字”的规定,县域经济政府在法律层面上是无权发行地方公债的,但这并不等于县域经济政府就完全没有负债,或不能有债务.相反,目前各县乡政府都通过各种形式的融资行为包括不规范的甚至是暗地操作的举债方式获取资金,从而形成了无法估计的债务规模.

（2）县域经济政府负债的动机是十分明确的.我国县域经济政府举债的动机来自多方面：一是平衡财政预算收支.追求财政收支平衡,是各县乡政府财政收支活动的基本目标之一.加之在现行《预算法》的规定下,不允许我国地方政府预算列出财政赤字.县乡政府在向上级政府财政部门报送年度预算时,对收不抵支的预算缺口,只能依靠借款平衡预算.这种动机归根结底是外生的,是现行预算管理体制的产物.二是加快县域经济发展.当前,加快县域基础设施建设,改善居民生产生活条件,加快经济发展,已成为县域经济政府的第一执政要务.三是维护社会稳定.县乡政府在维护社会稳定方面具有重要的责任.按现行财政支出责任划分,县乡两级政府需要提供基础教育、公共卫生、弥补社会养老保险资金缺口、地方社会安定等具有明显外部效应的公共物品,这些支出均与社会稳定有关.当政府财力不足时,就只有举债来满足这部分资金需求.

（3）县乡政府适度负债是必要的,也是必须的,是符合效率要求的.长期以来,资金紧缺一直是制约县域经济发展的关键因素.从理论上讲,县乡政府负债是县乡政府调控县域经济的重要辅助手段,它可在一定程度上缓解资金困难,成为县域农业产业化、企业改革与城镇化发展的重要推动力.从现实来看,县乡政府适度负债有其必要性.县乡政府如果为县域基础设施融资负债,对促进经济增长是有益的,而且也符合效率要求,它可促进经济主体有偿使用财政资金,促使用款单位增强风险、责任与约束意识,提高财政资金使用效率.同时,政府适度负债并作为信用资金反复周转使用,不仅能增加财政再投资的能力,集中力量向制约本地区经济发展的“瓶颈”环节投入,而且还可为经济持续发展改善落后的基础设施,增强发展后劲,因而,允许县域经济政府适度负债所引致的经济效率会明显抵消其负债风险可能带来的损失.

（4）县域经济政府适度负债不会存在风险,只有过度负债才会导致风险产生,并带来严重的财政金融危机.县域经济政府负债在我国已成为一种客观事实,我们认为,只要县域经济政府将债务控制在严格的适度规模范围内,就不会存在风险.但如果县乡政府债务的需求膨胀,导致实际债务规模突破适度临界点而产生过度负债时,县乡政府债务风险就会产生.一般认为,风险是指资产及其收益蒙受损失的可能性,县域经济政府债务风险则是县域经济政府不适当的举债活动或举债行为给政府本身以及社会经济带来的各种潜在危害和损失的可能性.把政府债务风险简单地等同于财政风险是不正确的.政府债务风险仅是财政风险的一个方面.当财政收支总量平衡,但支出结构不合理导致重大损失仍属财政风险范畴,而不是债务风险.

4县域经济政府适度负债规模的理论界限

（1）县域经济政府适度负债有严格的条件限制.这主要是：①在县域经济政府举债之前,必须先建立适当的监管和申报制度（黄佩华、迪帕克,2004）,让政府举债公开、公正、透明.②不能用举债的资金弥补经常性赤字的差额.如果经常性预算出现差额,说明县域社会管理成本太高,必须从降低社会管理成本入手（而不能靠举债）来弥补缺口；③县乡政府债务资金的投资收益率一定要高于举债成本,或者通过政府举债对公共部门和非公共部门资源分配的影响,能够促进整体经济效率的提高并促进县乡财政的良性运行（张秀英等,2004）.④县域财源比较充裕,二三产业比较发达,财政收支可以实现平衡,即便有举债,也有足够&# 30340;偿还能力作为保证.

（2）县域经济政府适度负债规模的理论界定.受制于适度负债的严格条件,县域经济政府适度负债规模有其客观界限.只有确定适度的债务规模,才能把县乡政府债务限定在社会各方面所能承受的界限之内,避免债务过度导致各种不良后果产生.确定县乡政府债务适度界限可从供给和需求两方面加以考察：首先在需求方面.从理论上讲,当县乡政府持续举债的边际效率等于边际成本时,政府债务有效需求则达到极限.从现实来看,县乡政府债务实际需求量取决于经常性财政赤字和建设性财政赤字的大小.经常性赤字需求一般是刚性的,有多少赤字就得有多少债务弥补,建设性赤字需求则是有弹性的,需要多少债务应视客观经济条件而定,特别是纳税人的实际需求.很明显,只有适当的建设性赤字需求才能满足边际效率等于边际成本的条件.其次在供给方面.县乡政府债务的供给量取决于社会应债能力和政府偿债能力,二者的最大值均取决于当年县乡的有效产出,即GDP的总量.其中政府的偿债能力是最关键的因素,它是当年县乡财政所能筹集到的用于偿债的资金总量,主要来自政府预算支出、偿债基金积累和举借新债还旧债.无论哪种形式的偿债资金都要落实到税费的增加上,最终要靠县域经济发展带来的财源增长.

5县域经济政府负债指标的设置和风险的测定

考察县域经济政府负债的规模,需要构建一套科学的指标体系,以便对县域经济政府债务风险及财政收支状况进行监控.为此,我们将县域经济政府债务指标体系设置为以下三组：

第一组：核心指标组.包括：（1）债务负担率.是指一定时期县乡政府债务余额相对于县乡GDP的比例.它反映县乡政府债务总量对县乡经济发展的影响.根据欧盟国家签署的《马斯特里赫特条约》,债务负担率一般要控制在当年该地区国内生产总值的比重60%以下.作为基层政权的县乡政府,债务负担率的警戒线还应该更低一些.（2）财政负债率.它是反映一定时期内县乡政府债务余额相对于县乡财政收入的比例.该指标越高,表明县乡政府要动用更多的财力偿还债务,而用于其他公共服务支出的资金就会越少.（3）财政偿债率.又叫债务清偿率,它是县乡财政当年还本付息额与当年县乡财政收入总额的比例.用该指标并借助其他指标,可判断县乡政府负债偿还能力的高低.（4）债务依存度.就是当年县乡政府债务收入与当年县乡政府财政支出的比例,它反映当年县乡财政支出中有多少依靠借款来实现.该指标越高,表明县乡政府对债务的依赖性越大,自有财力就越弱.国际上通常认为债务依存度不宜超过30%.（5）居民个人负担率和居民个人偿债率.居民个人负担率是一定时期内县乡政府债务数量相对于居民个人纯收入的比例（宋洪远,2004）.该指标反映居民纯收入中有可能用于清偿债务的资金比例,比值越高,居民债务负担越重.居民个人偿债率是县乡政府债务当年还本付息居民人均额与居民人均纯收入的比例.牛竹梅（2002）认为,当年个人债务负担率不宜超过10%,个人偿债率不宜超过当年农民人均纯收入的2%.

第二组：结构指标组.包括：（1）县乡政府内、外债比例；（2）县乡政府债务期限结构；（3）县乡政府直接债务与或有债务的比例；（4）应债主体债务比例.

第三组：弹性指标组.包括：（1）县乡政府债务余额增长率/县乡GDP增长率；（2）县乡政府债务余额增长率/县乡财政收入增长率；（3）县乡财政年偿债额增长率/县乡财政收入增长率.

上述第一、二组指标基本上是从静态的角度来测度县乡政府债务风险,第三组指标则从动态的角度来揭示债务风险的变动程度.在实际测算中,应当综合加以运用,以第二、三组指标作为参考指标.根据第一组指标的数值反映,并沿用王亚芬等（2004）的财政风险预警方法,我们可以将县域经济政府债务风险程度划分为四个区间：安全区、低风险区、高风险区、危险区.将这4个区间分别赋值：安全区为0分,低风险区为1分,高风险区为2分,危险区为3分,将每一个时点上的风险指标的得分值记为：Sm,t＝1,2等m,表示样本数量,n＝1,2等i,表示指标数量,对每一类每一个指标依据其与债务风险的相关程度的不同,赋予其不同的权重：ωk,k等于1,2等m,整个指标体系最后得到综合评价指数：It等于∑mωkSm,(t等于1等m).当一时点上指标综合值为3∑mωk时,则债务危机爆发；如同一时点上所有指标的综合指数都为0,则表示并不存在债务风险；若最后综合指数值落在一个中间范围内,则将依据最后的风险指标界限值来判定该时点落在哪个风险区间,属于何种风险状况.

在确定风险指标的综合作用方式后,就必须确定相应的指标界限,才能得到该时点上指标的评分.参照相应指标国际警戒线,并根据县乡政府债务资金实际运行状况,我们以核心指标为依据确定了相应的指标体系界限值,如表1所示.为了比较准确地测度政府债务风险,可以确定出6个指标,并划定安全区、低风险区、高风险区和危机区.每个指标设置不同的权重值,每个时点由各个指标值的具体分布及权重决定不同的指数分数总和,通过这些总和分数段的不同,得到不同的评估信号,就进一步得到表2.若得分为10-30分,则为县乡政府债务安全,债务规模适度；若得分为30-50分,县乡政府债务陷入低风险；若得分为50-80分,县乡政府债务陷入高风险；若得分为80-100分,县乡政府债务陷入危机.

说明：该表中的综合分数也并不是一成不变的,也应该伴随一定的经济周期对财政债务状况具有针对性的调整,并和世界性的预警指标加以对比及修正.

6县域经济政府负债风险的防范对策

当前我国县乡政府负债已超过理论上的适度界限,衍生出了巨大的风险.目前我国地方政府债务风险实际上已经超过金融风险,成为威胁我国经济发展和社会稳定的头号杀手（魏佳宁,2004）.为防范县域经济政府风险,本文提出如下政策建议：

（1）改革地方政府预算管理体制.修改《预算法》,从法律上赋予地方政府适度负债的必要性和合法性,允许地方政府预算列出财政赤字和发行适量的公债,开放地方公债市场,要求政府负债公开化、透明化,将政府负债置于公开的统计体系和社会的监督之中,并建立起严格的负债申报和监管制度.

（2）完善分税制的财政收支体制.分税制财政体制要求一级政府一级事权一级财权,应事先合理划分各级政府的事权,再明确其财权.在我国财权稀缺的情况下,应建立起、省、县核心的政府体制,乡镇作为县政府的派出机构,乡财政可以交由县财政统一预算.为此,需要重新界定县域政府的支出责任,规范县乡政府投资范围,并给予相对应的财政收入权,使县域政府在分税制框架内获得事权与财权相对称、收支对等的权益保障机制.

（3）加大和省市对县乡转移支付力度,摊销债务存量.当前,各县乡巨额的财政赤字和债务余额是无法由县域经济政府自行消耗的,必须由财政、省级财政和县乡财政共同分担,可按各分摊1/3的标准消化债务,贫困县乡债务应当由和省级政府分摊,这需要和省级财政增加对县域经济政府的转移支付比例,以降低县乡政府负债的风险.

(4)改革县乡行政管理体制.按“小政府、大市场”的要求精简县乡政府机构,分流过多的行政人员,培育一支勤政廉洁的县乡公务员队伍,减少政府消费性支出.改革县乡政绩考评机制,将经济发展、社会进步和环境改善有机结合起来进行综合评价.

（5）建立县域政府债务风险预警机制.应根据县域政府负债的类型和特点,建立起完整的债务统计指标体系和风险预警区间,对可能出现的县域政府债务风险及早预警和防范.

［2］张馨.中国公共债务问题：现状判断与风险化解［M］.北京：中国财政经济出版社,2004.

［3］黄佩华.中国：国家发展与地方财政［M］.北京：中信出版社,2003.

［4］宋洪远.乡村债务的规模、结构、风险及效应分析［J］.农业经济问题,2004,(4).

［5］王亚芬等.我国财政风险预警系统的建立与应用研究［J］.财政研究,2004,(11).

［6］牛竹梅.乡村债务问题研究［D］.山东农业大学博士论文,2002,15.

注：“本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文.”