县级政府在县域经济中的经济职能

【摘 要】县级政府是我国行政体系中最基本的行政级层,发展县域经济过程中县级政府起着重要作用.我国县域经济中,发展地区的经济是最为重要,也是最为普遍的经济,从县域经济的发展背景和更深的意义上讲,其是一个发展问题,同时也是一个经济差异问题,而且还是关乎社会稳定,政治和平,民族团结等问题.促进县域经济快速发展,县级政府不但需要正确看待和定位其经济职能,同时还需要在这个基础上,采取合理的措施实行政府的职能,从而使县域经济良好和快速发展的进程.

【关 键 词】县级政府;县域经济;经济职能

一、县域经济在经济社会发展中的重要地位及作用

县级政府是我国行政管理系统最基层的组织,是最靠近农民的基层组织.县级政府经济职能的良好发挥,能够促进我国整体经济建设的发展,而且决定着我国县域自身经济的发展.

首先县域经济在我国国民经济中处于重要地位,是我国国民经济发展的基础.这主要是由于我国的基本国情决定的,同时还是我国地域规模和人口规模所决定的.我国是一个农业大国,而我国县域又主要发展农业.由此可见,我国县域经济的好坏,直接受县域经济中的农业发展情况的影响,而且受到农业发展的制约,从而农业的发展制约并影响着我国财政收入情况和整个国民经济发展增长,而且对我国国民经济的发展秩序有重大影响,甚至危及到社会秩序的稳定.其次县级政府作为联结城乡的重要枢纽.县域经济是统筹城乡发展的重要纽带,同时也是农村和城市经济发展的纽带,同时还是工业经济与农业经济的联结点.在某种角度上来说,县域经济发展的重要环节主要体现在促进城乡经济协调发展,协调城乡关系,缩小城乡发展差距,加快城乡一体化进程.县域经济是一种以市场化为导向的区域经济,以市场化需求为导向,能够在市场经济合理的调控下,对生产要素和城乡资源进行良好分配,从而使得资源优化配置.再次发展县域经济是推进社会主义新农村建设,全面建设小康社会的重要途径.县域经济中绝大部分是农业经济,县域内占绝大部分地域是农村,县域内占绝大多数人口是农民,在我国中西部,农业人口占全县总人口的比例都在80%以上.发展县域经济就是解决我国9亿农民的问题.最后发展壮大县域经济成为推动地方经济社会发展的重要突破口.为了使得县域经济发展水平在整个经济发展水平中提高,我国县域经济要从实际出发,因为我国县域经济是我国经济的基础,是区域经济壮大的实力基础,同时也是区域竞争力在国民竞争力的强力支撑和重要基础,如果能够搞活县域经济那么整个产业都会产生生机,增强县域经济也即增强了整个国民经济.

二、县级政府在履行经济职能存在问题

(一)未能协调三大产业的发展,影响县域经济的整体活力

产业结构的是否合理关系着经济持续快速发展,在我国很多文章和著作中都对产业结构有所研究和论述,在《论十大关系》中,曾经就说过:“必须处理好农业和重、轻工业的关系,否则社会将出现不平衡发展状况”.在世界经济发展史中同样有这样的说明,这是从宏观的角度来看到三者之间的关系.一个国家或者地区的发展水平主要体现在新兴产业在整个行业中比重的高低,同时还体现在第二、三产业在三大产业结构中比重的高低,这同时也反映了一个国家或地区经济结构层次的高低.全球经济学家从学术的角度进行研究,得出这样的权威理论:“3:2:1”是三大产业最合理的格局,同时也是任何国家和地区发展中应该呈现的局面.但是我国一直都是农业发展大国,百分之七十以上的都是农民,而且主要靠农业发展自己,所以在我国支柱产业是农业.同时农业也是我国国民经济的基础,所以应该得到国家和政府的高度重视和大力支持.

(二)对农业经济的扶持和服务存在缺位

农业是直接经济效益低而社会效益高的产业,又是一半靠天,一半靠人的风险产业,在市场竞争中往往处于及其不利的地位.近年来,世界粮食问题的加剧,农业得到了国家和政府的大力重视,对农业的保护得到了一定的成绩,但是对于整个农业发展来说远远不够,首先是在农业的资本投入方面,仍然存在着大量的不足,这些投入还不能使得农业得到大力发展,不能满足发展的需求.其次,对农村的公共设施服务和社会保障服务水平还不到位:农业收入之前,对于需求量等方面的信息服务不到位,从而致使农民种植的种类不是需求的种类,或者导致种植的植物供过于求,从而使得产品销售难造成谷贱伤农的严重局面;农业生产中,由于服务资金跟不上,农业技术支持不够,从而产品的产量和质量不能达到要求.农业生产中尤其迫切需求的是农业技术;农业生产收入后,对于产品的流通服务不完善.很多地方都出现了销售产品的问题,从而农民的收入不能得到良好的处理,因此利益不能得到保护,从而致使农民收入低,这些基本的收入利益得不到保障后,严重伤害了农民的进行农业生产的积极性.制约农业经济的发展,从而不利于县域经济发展.


(三)提供的县域内公共产品和公共服务过少

政府提供的公共服务不多,从而说明了我国政府在公共服务职能方面还不够.也就是说县级政府公共服务职能没有得到良好实施,或称为“缺位”.换句话说就是政府没有做好份内的事,即该管的事务没有管好或者忽视不管.在经济生活领域,从公共产品理论角度分析:“市场机制下存在的“市场失控”决定了政府是公共服务和公共产品的提供者,所以县级政府有政治责任为地方提供公共产品,比如说基础设施-道路交通、教育设施、环境卫生等,同时还有社会保障体系.[2]”但从具体实践来看,当前县级政府提供的公共产品和公共服务和农民和企业的需求差距还很大,从中可以看出我国政府对公共服务等投入资金不够,而且出现结构失衡问题,比如说我们常说的上学难,百姓看病难,人民买房难,这三座大山问题,还有城乡收入差距不断增大,社会保障体系不够完善等问题.而且有些地区基础设施建设工程庞大,基础设施的完善有很大的阻力和困难.

三、县级政府在履行经济职能存在问题的原因

县级政府组织结构设置不够合理

政府机构的设置是行政权力、政府职能和行政人员的载体.只是片面强调机构与职能的“上下对口”设置.我国县级政府的机构设置不完善,比如说在政府实际管理过程中,上下级政府一味的过分在乎上下级的职能对口问题,而在多次政府体制改革中,依然实行这样的体制,虽然改革开放以后实行市场经济体制,但长期以来的计划经济格局致使很多政府并没有从传统的管理方法体系中走出来,县级政府仍然在官员的管理下,保持着行政和法政的连贯性和一致性,而在实施过程中,要保证行政执行上的连贯性和政令实现的统一性,需要进行“对口一致”调整.所以,在我国社会主义市场经济体制下, 这种格局严重阻碍了县级自主性和积极性,即使县级政府体制一再改革仍然无法做到合理,还表现在传统的管理思想中的缺乏对咨询机构和智囊的重视,严重影响了政府职能的进一步转变和县级政府行政效率的提高.

(二)县级政府职能转变不够到位

当前行政管理体制中的首要问题是政府职能体制改革和认识不到位.政府职能转变在于一个“度”的问题,主要是政府应该管理的方面和手段,还有管理程度和相应有哪些权利等,还有哪些方面由谁管的问题等等;另一方面是要政府摆脱那种不该管而非要管的问题,让这些问题留给那些能够管好而且该管的人或者部门.总而言之,建立为社会公共服务型的政府是政府职能转变的最终目标.可是现实情况并不理想,一些政府依然停留在过去,无法改变传统一贯实施的管理方式,无法从过去长期经济管理体制中走出来,仍然扮演着全能型的管理角色,这不但制约经济的发展,而且对政府职能的实施有巨大影响,与“构建公共服务型政府”的目标相差甚远,同时偏离了我国党制定的政府职能范围,不能正确发展“有限型”政府.

(三)公务员素质有待提高

政府公务员作为管理行政的执行方式和政府管理理念和政府业务能力,所以直接影响着政府的经济职能是否能够高效正确的实行.我国实行公务员制度已经有多年,从事县级部门公务的人员是经过合理的考核后进入的,所以整体水平较高,但是还不够专业化和高素质.经济发展的转型对政府有了新的要求,需要政府不要太多的管束而是提供更多的服务.但是我国政府收到计划经济体制和管理模式的长期影响,公务员已经形成固定的行政价值观和成套的管理方式,所以他们把管理认为是管制,认为服务是保护,受到过去全能型的影响,现代公共管理缺少服务意识和管理经验.作为政府组织政策执行者的公务员思想落后性,对政策执行的彻底性和完整性出现了严重制约.政府作出了“乱作为”的超越权力行政,同时没有全面考虑问题,没有达到业务能力从而使得服务没有到位,所以造成了政府职能的越位现象和缺位现象.

(四)绩效评估制度和机制不健全

绩效评估制度不健全也体现在以下几个方面:首先是法律制度的绩效评估不规范.我国对政府绩效评估制度已有不少规定,如行政监察法、公务员法和审计法和宪法等,但是我国当前情况中仍然存在相关实体规定不完善的现象,也就是说没有具体程序对绩效进行评估,从而使得评估机制不够完善,评估动力不够,从而起不到规范的作用.再者,我国还没有相应的绩效报告和绩效计划等绩效制度框架,所以绩效评估执行起来不够认真,比较随意.绩效计划是有效的绩效评估方法.如果在绩效评估作出规划,那么绩效评估在计划中就能全面推行.第三方面主要表现在缺乏统一的领导机构和绩效标准.县级政府在绩效评估过程中,各自完成各自的行政,没有成为完整的体系,各自为家.无法评估地区或者部门的业绩.另外,一些地方过分追求经济增长,所以在进行政绩评估时,不够合理,仅仅以GDP的高低来评估政绩实施情况,不能很好的处理社会发展和经济建设还有环境保护关系.而且“看政绩用干部”也极大的影响了领导的升迁和政策的实施,导致有些官员一味追求“政绩”,大搞“形象工程”和“政绩工程”,不惜劳民伤财,举着加快发展的招牌,生态环境和群众利益都受到损害.

四、县级政府经济职能的调整与履行经济职能的主要措施

(一)调整政府组织机构,切实转变县级政府经济职能

对政府机构进行精简.政府机构中存在的人员多余和机构庞大等问题是非常突出的重要问题.所以对于政府来说消减人员和机构的精简是硬任务,根据政府的要求,必须实行确切的方案,对其组织实施.县级政府机构实行政企分开.主要实施大社会,小政府的政府机构,撤销专门的经济管理部门,同时对其进行调整,转变成管理职能,主要负责宏观调控.同时加强执法监管部门和公共服务部门;不设立中间管理机构,同时也不设立部门管理机构和直属机构,将其管理职能归到政府部门的管理下;一些行政机构申请重整经济实体,其行政职能进入有关部门.根据责任的要求一致,合理分工职权,根据功能相同或者相似的一个部门承担原则出发,提出了一种科学定义的功能划分部门之间、深化事业单位的制度改革,使其市场和创业,符合社会化的道路;要克服多向管理,使政府部门之间的运作不发生职能交叉、建立高效的工作效率,同时建立运转协调、行为规范的行政管理体系.

(二)提高公务员素质

国家人事部早在《“十一五”行政机关公务员培训纲要》就指出:“要使公务员完善公共财政体制,提高公共产品和公共服务供给水平的业务能力和思想政治素质明显提高,促进社会经济全面、可持续发展、协调的能力明显提高.”随着时代的发展,从事政府部门工作的公务员不仅需要现代管理理论知识,在行政观念和行政能力的创新方面也有了更高的要求.公务员和提高其质量的观念不是在很短的时间内就可以完成的,学习能力的提高需要长期的积累和改变.人们说现代社会是知识的社会,政府的学习能力,特别是学习知识和管理的能力,对未来的政府组织和管理的创新发展具有十分重要的影响.县级政府更需要注意提高培训工作质量,注重公务员的自我完善,不断更新知识,公务员需要慢慢从传统的思维方式中解脱出来,从而重视改善公共服务的发展道路上来.

(三)完善公共财政体制,提高公共产品和公共服务供给水平

根据我国历史发展的原因,我们当地的金融体系中存在着结构缺陷,从一般来说,这是一个经济投资财务系统.我们为了追求经济快速增长,金融投资大部分用于基础设施竞争领域,但是在社会服务上,如就业、职工权益和生态环境、公共卫生等领域的投入非常的少,这样就会渐渐造成经济发展和社会发展的严重分裂.因此,加快建立公共财政体制,进一步改变政府的财政职能,财政支出结构进行调整和优化,逐步减少目前财政支出比例的经济建设费用,增加公共服务领域的投入,减少基本建设支出规模,构建履行公共服务职能的政府基本体制.

(四)建立科学的绩效考评体系

政府官员的仕途以及利益直接受对其工作绩效的评价影响着,因此他们也最为关心由谁评价,如何进行评价.目前政府以及相关机构部门出现诸如腐败、滥用职权等现象很大程度上是由评价体系太过“人治”化造成的.科学的绩效评价体系的建立,能够监督和保证政府行为符合公共利益的基本要求.科学的绩效评价体系必须是程序化的、开放的.为此,科学绩效评价体系的建立首先需要做到政务公开,使评估的公众能够清楚地了解政府官员的作为,这样对其绩效评估才能做到客观与公正.

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