本站原创摘 要本文首先对自然灾害医疗救援制度做了概括性论述,从广义的角度对自然灾害医疗救援的内涵和意义做了分析；其次对浙江省自然灾害医疗救援法律制度的现状做了全面的介绍,分别从灾害医疗救援的立法现状、实施灾害医疗救援的具体法律内容及相关法律责任等三个方面展开；最后分析了浙江省自然灾害医疗救援法律制度存在缺陷,为其完善提出了建议.
关 键 词自然灾害医疗救援法律制度
基金项目：浙江省社会科学界联合会社科普及课题成果,课题编号：08Z43.
作者简介：张虹,温州医学院人文与管理学院,讲师,研究方向：诉讼法学和医事法学.
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)02-036-04
自然灾害（naturaldisaster）简称灾害P,指的是主要由于自然变异的因素而导致的社会人员伤亡、财产损失、社会失稳、资源破坏等现象或一系列事件.中国是世界上自然灾害种类最多的国家,自然灾害种类繁多.地震、台风、暴雨、洪水、内涝、高温、泥石流、山体滑坡、海啸、龙卷风、冰雹、暴风雪、沙尘暴等等,每年都要在全国和局部地区发生,造成大范围的损害或局部地区的毁灭性打击,比如2008年5月12日的发生的汶川大地震,是新中国成立以来,损失最为惨重、涉及地域范围最广、救治难度最大的一次灾难,5.12成为中国人民的国难日.
浙江也是一个自然灾害频繁的省份.浙江地处我国东南沿海,江南山地与长江三角洲大平原的接壤处,山地众多的地理位置、亚热带季风气候和全球环境异常等原因的综合作用导致自然灾害活动日益频繁,一年四季均有发生,其中台风、暴雨、洪涝干旱、山体崩塌滑坡和地面沉降等是浙江抗灾的重点.灾害给浙江省带来巨大的损失,如2009年登录的台风“莫拉克”造成全省51.3万人受灾,直接经济损失达2.3亿元Q.为了减少灾害对威胁老百姓的健康安全迫害,维护社会稳定,建设平安浙江,浙江省政府非常重视灾害的应急体制的建设,并构建了比较完善的灾害医疗救援法律制度.
一、自然灾害医疗救援法律制度的概述
地震、水灾、台风等突发事件所致自然灾害的一大特点是造成大量伤病员,灾害处置离不开医疗救援.狭义的灾害医疗救援,指的是在灾害发生地点对伤员进行现场救治、搬运、转运到医院急诊科这一紧急医疗救援工作,及灾后疾病防治工作,工作人员主要以是医务人员为主.广义的灾害医疗救援,不单指医疗救援人员对伤员的一系列医学诊治、疫病控制及卫生监督行为,还涉及到有关行政工作人员对医疗灾害救援的依法管理与组织指挥、相关信息的沟通与发布等对灾害医疗救援事件的行政处置行为,及以上一切人员在救援工作中的行为产生的法律上的权利与义务关系和法律责任等R.根据该广义的定义,灾害医疗救援的主体为管理与参与灾害医疗救援工作的相关行政职能部门及医务人员等.该定义包括三个阶段：一是,在灾害前对灾害医疗救援的规划准备；二是,灾害发生中进行的医疗救援行为；三是,灾害后期对灾害的疫情控制行为及有关法律责任等.
以发展的观点来分析,灾害医疗救援法律制度的合理存在的意义不是因为曾经对某一次地震或台风灾害的有效的医疗救援处置,而是该项制度应该被设置为常态的制度被依法执行.灾害医疗救援法律制度的根本价值不是仅仅是在医疗技术上的成功的“救死扶伤”,更重要的是在灾害来临之前对灾害医疗救援方案、制度的依法合理设计,使灾害的后果得到科学的预防与控制.因此该目的的实现,提高医疗救援的技术水平固然不可缺少,但更重的是,在立法上建立规范科学的灾害医疗救援法律制度,并将其作为一项公共政策在执法环节得到依法确定性执行.这是因为在灾害中,救援主体的主观能动性发挥是有限的,救援工作单依靠其高尚道德和职业操守是难以完成任务,一个有国家强制力作为支撑的灾害医疗救援法律制度却可以规范救援主体的救援行为,预防与惩戒在救援中危害国家、集体、个人的违法行为,使救援主体可以按照规则预定的步骤从容执行,在法律规定的界限内依法完成其救援工作,把灾害医疗救援工作的效果达到最大化,灾害造成的后果控制在最小化,切实保护国家整体利益和公民的人身权益.
二、浙江省自然灾害医疗救援法律制度介绍
(一)自然灾害医疗救援的立法现状介绍
自然灾害具有的突发性及危害性特点,使其被定义为突发事件的范畴S,因此相关的突发事件处置的法律及应对突发事件的卫生法规都包括对灾害医疗救援的适用,主要的法律性文件如下：（1）国家性的法律法规以及卫生部门继而制定的预案与办法等主要是,《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家突发公共卫生事件应急预案》、《国家突发公共事件卫生援助应急预案》、《国家自然灾害救助应急预案》、《抗震救灾卫生防疫工作方案》、《地震灾区重点传染病疫情霍乱等应急预案》、《医疗卫生机构灾害事故防范和应急处置指导意见》、《灾害事故医疗救援工作管理办法》等.（2）浙江省法律性质的规范文件主要是：《浙江省突发公共事件总体应急预案》、《浙江省突发公共卫生事件总体应急预案》、《浙江省突发公共卫生事件预防与应急办法》、《浙江省突发公共事件医疗卫生应急救援行动方案》、《浙江省自然灾害救助应急预案》等.
(二)自然灾害医疗救援实施的法律内容介绍
1.灾害医疗救援的管理机构及职责.根据相关国家和地方性法律法规的规定,浙江省建立了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制.根据突发事件性质和实际需要,成立不同行政级别的政府突发事件应急指挥机构,整体负责突发事件应对工作.具体规定的医疗卫生救援组织机构包括：各级卫生行政部门成立的医疗卫生救援领导小组、专家组和医疗卫生救援机构、现场医疗卫生救援指挥部.医疗卫生救援领导小组领导其行政管辖区域内的突发公共事件医疗卫生救援工作,承担各类突发公共事件医疗卫生救援的组织、协调任务,并指定机构负责日常工作.专家组对突发公共事件医疗卫生救援工作提供咨询建议、技术指导和支持.医疗卫生救援机构承担突发公共事件的医疗卫生救援任务.现场医疗卫生救援指挥部可以根据实际工作需要在突发公共事件现场设立,统一指挥、协调现场医疗卫生救援工作.
2.灾害医疗救援的灾前保障性措施.医疗灾害救援的灾前保障性措施有：（1）浙江省各级人民政府要建立健全突发事件应急预案体系,制定各级突发事件应急预案.《浙江省突发公共事件医疗卫生应急救援行动方案》根据突发公共事件导致人员伤亡和健康危害情况把包括灾害医疗救援在内的医疗卫生救援事件分为特别重大（Ⅰ级）T、重大（Ⅱ级）U、较大（Ⅲ级）V和一般（Ⅳ级）四级W.灾害发生时根据其危害程度启动相应等级的灾害医疗救援应急预案.（2）浙江省县级以上各级人民政府卫生行政主管部门指定机构负责开展突发事件的日常监测,并确保监测与预警系统的正常运行.监测与预警工作应当根据突发事件的类别,制定监测计划,科学分析、综合评价监测数据.对早期发现的潜在隐患以及可能发生的突发事件,应当依照《突发公共卫生事件应急条例》规定的报告程序和时限及时报告.（3）建设浙江省医疗卫生应急救治信息网络,实现医疗机构与卫生行政部门之间,以及卫生行政部门与相关部门间的信息共享,为灾害医疗救援工作服务.（4）建立浙江省卫生医疗救援机构和队伍,实施灾害医救援疗活动.浙江省各市可根据保障人口和医疗救治的需求,建立一所相应规模的医疗急救中心(站),并完善急救网络.各县(市、区)可依托综合力量较强的医疗卫生机构建立急救机构.同时组建省、市和县综合性医疗卫生应急救援专业队伍,并根据需要建立特殊专业医疗卫生应急救援专业队伍.
3.灾害医疗救援活动的具体实施.灾害发生后,省人民政府应当针对其性质、特点和危害程度,立即组织有关部门,调动应急救援队伍和社会力量,依照《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共事件卫生援助应急预案》、z
98;浙江省突发公共事件医疗卫生应急救援行动方案》等法律法规的规定采取医疗救援措施.(1)灾害医疗救援的启动程序.根据以上法律规定,灾害医疗救援的启动具体程序是：1)医疗救援领导小组接到灾害突发事件发生后,在组织医疗卫生应急救援的有关指示、通报或报告后,启动突发事件卫生应急救援预案；2)医疗救援领导小组组织专家对伤病员及救治情况进行综合评估；3)医疗救援领导小组成立现场救援指挥部,迅速组织开展现场医疗卫生应急救援行动；4)医疗救援领导小组向本级政府、突发公共事件应急指挥机构和上级的救援领导小组报告有关医疗卫生应急救援行动情况.(2)灾害医疗救援的具体工作.灾害医疗救援的具体工作内容可以包括现场救援的指挥、现场抢救、转送伤员、疾病的控制与预防和医疗卫生救援情况信息的发布等.
4.灾害医疗救援工作的其他保障措施.灾害医疗救援工作等其他保障性措施有：(1)物质保障.组织实施《浙江省突发公共事件能源物资应急保障行动方案》,卫生部门应做好医疗卫生应急救援物质储备的计划,经贸部门具体负责组织应急物资的生产、储备和调运等工作；(2)经费保障.组织实施《浙江省突发公共事件财政应急保障专项预案》,财政部门负责安排应由省政府承担的突发公共事件医疗卫生应急救援行动所必需的经费.自然灾害导致的人员伤亡,各级财政按照有关规定承担医疗救治费用或给予补助.各类保险机构要按照有关规定对参加人身、医疗、健康等保险的伤亡人员,做好理赔工作.(3)交通运输保障.各级医疗卫生应急救援专业队伍要根据实际工作需要配备救护车辆、交通工具和通讯设备.交通、铁路民航、门等有关部门要保证医疗卫生应急救援人员和物资运输的顺利进行.
(三)有关灾害医疗救援的法律责任介绍
突发公共事件医疗卫生应急救援行动实行责任制和责任追究制.对失职、渎职的有关责任人,要依据有关规定严肃追究责任,构成犯罪的,依法追究刑事责任.根据《突发公共卫生事件应急条例》的规定,实施灾害医疗救援的主体分别要承担的法律责任如下：
1.浙江省县级以上地方人民政府主要领导人及其卫生行政主管部门主要负责人承担的法律责任.（1）县级以上地方人民政府及其卫生行政主管部门未依照本条例的规定履行报告职责,对突发事件隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报的,对政府主要领导人及其卫生行政主管部门主要负责人,依法给予降级或者撤职的行政处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的,依法给予开除的行政处分；构成犯罪的,依法追究刑事责任.（2）县级以上各级人民政府卫生行政主管部门和其他有关部门在突发事件调查、控制、医疗救治工作中玩忽职守、失职、渎职的,由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正、通报批评、给予警告；对主要负责人、负有责任的主管人员和其他责任人员依法给予降级、撤职的行政处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的,依法给予开除的行政处分；构成犯罪的,依法追究刑事责任.
2.浙江省政府主要领导人和政府部门主要负责人承担的其他法律责任.（1）县级以上地方人民政府及其有关部门未依照本条例的规定,完成突发事件应急处理所需要的设施、设备、药品和医疗器械等物资的生产、供应、运输和储备的,对政府主要领导人和政府部门主要负责人依法给予降级或者撤职的行政处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的,依法给予开除的行政处分；构成犯罪的,依法追究刑事责任.（2）县级以上各级人民政府有关部门拒不履行应急处理职责的,由同级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正、通报批评、给予警告；对主要负责人、负有责任的主管人员和其他责任人员依法给予降级、撤职的行政处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的,依法给予开除的行政处分；构成犯罪的,依法追究刑事责任.（3）突发事件发生后,县级以上地方人民政府及其有关部门对上级人民政府有关部门的调查不予配合,或者采取其他方式阻碍、干涉调查的,对政府主要领导人和政府部门主要负责人依法给予降级或者撤职的行政处分；构成犯罪的,依法追究刑事责任.
3.浙江省医疗卫生机构及主要负责人、负有责任的主管人员和其他直接责任人员承担的其他法律责任.医疗卫生机构未依照《突发公共卫生事件应急条例》的规定履行报告职责,隐瞒、缓报或者谎报的、及时采取控制措施的、履行突发事件监测职责的、拒绝接诊病人的和拒不服从突发事件应急处理指挥部调度的,由卫生行政主管部门责令改正、通报批评、给予警告；情节严重的,吊销《医疗机构执业许可证》；对主要负责人、负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级或者撤职的纪律处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果,构成犯罪的,依法追究刑事责任.
三、浙江省灾害医疗救援法律制度的缺陷分析
通过上述的介绍,我们可知浙江省灾害医疗救援法律制度已经具备一定的规模,并依法具有一定的执行力,在浙江省的抗险救灾中发挥着积极的作用.但不可否认该制度也存在的一定缺陷,有待进一步更好的完善,以便发挥其最佳价值.
(一)浙江省灾害医疗救援的体系的缺陷分析
1.灾害医疗救援有法可依,但是法律效力不一.调整灾害医疗救援的法律规范主要有两大类,一是法律法规和部门规章,如《突发事件应对法》,《突发公共卫生事件应急条例》等,二是根据法律法规和规章制定的相关国家和省级的预案或者办法等,如《国家突发公共卫生事件应急预案》、《浙江省突发公共事件总体应急预案》、《浙江省突发公共卫生事件总体应急预案》等,前者是实施灾害医疗救援的工作所依据的强制性法律法规,并有追究违法行为的法律责任的相关规定,而后者是落实灾害医疗救援工作所依据的具体操作性政府规范性文件,是行政机关内部指导性文件,违法行为的法律责任追究要参考其他法律法规规定,因此其法律效力明显低于前者法律法规,导致其执行力度和效果因此受到的一定限制.
2.综合性规范规范有关灾害医疗救援的内容过于简单,缺乏针对自然灾害医疗救援的单独规范.综合性规范主要指的是针对所有的突发事件的预防、应急处置与救援、事后恢复的等的一部综合性法律规范,如《突发事件应对法》、《防震减灾法》、《浙江省卫生系统防台风专项应急预案》等是对突发事件的预防、应急处置与救援、事后恢复等的一部单独性法律规范,在该类规范中灾害医疗救援只是其中的一项内容而已,相关法律规定内容简单和过于原则性,不利于实际的操作执行.虽然后面制定了的医疗应急救援预案,但是也是针对整体突发事件的卫生应急救援预案,如《国家突发公共事件卫生援助应急预案》和《浙江省突发公共事件医疗卫生应急救援行动方案》,且也是对自然灾害医疗救援的规定简单统一,缺乏针对性,因为对于自然灾害而言,拯救生命和控制疫情是首要任务,但如果是突发社会安全事件,现场事态控制比医疗救援而言更为重要,因此虽二者同属突发事件,对医疗救援的要求也是各有不同的.此外,当今社会地球环境恶化,自然灾害频频发生,人身安全受到威胁,特别重视自然灾害的医疗救援的法 律规范也是形势所逼.
3.灾害医疗救援中的卫生防疫环节的法律建设优于灾害疾病急救环节的法律建设,立法层次上存在漏洞环节.国家经过非典事件以后,卫生防疫方面的法律法律已经比较完善,主要有《传染病防治法》、《传染病疫情监测信息报告管理办法》、《传染病病人或疑似传染病人尸体解剖检查规定》,其中《突发公共卫生事件应急条例》和《突发事件应对法》对疫情的预防、应急处理和法律责任等方面就政府和社会该如何行动都有明确的规定,但对灾害疾病急救仅是简单片语而已,如《突发事件应对法》对于疾病急救方面的规定简单的一笔带过,即人民政府可以实施医疗救助、卫生防疫以及其他的法律措施,《防震减灾法》里面也只有一条,地震灾区县级以上地方人民政府应当组织卫生、医药和其他有关部门和单位做好相应的医疗救助和卫生防疫工作.灾害医疗救援立法体系中上位法的“厚此薄彼”规定必然影响浙江省在制定灾害医疗救援的下位法法律法规时,重疾病防疫,轻疾病急救.
虽然目前浙江省已经建立了一套比较完备的灾害医疗救援体制,具有统一领导,分级负责,明确职责,依法救援,平战结合、资源整合、信息资源公开等方面的优势.但该体制也存在着对以下几各问题的忽略：
1.忽略非政府医疗救援组织的法律地位.在相关的法律法规中,灾害医疗救援的主体主要是政府机构、卫生行政部门及医疗机构.对于上述主体的工作职责和具体任务都在法律法规中有详尽的规定.但对于非政府的医疗救援组织,如组织、自愿者等仅是简单规定了其可以负责组织群众开展现场自救和互救,协助做好相关工作,进行人道主义援助X.但对其开展医疗救援工作的职责、权利范围及政府医疗救援机构的配合和冲突协调等实际会发生的问题都没有涉及.事实上的救援经验告诉我们的,非政府的医疗救援力量对实施灾害医疗救援的积极性是非常高的,而且在医疗救援工作上的专业性也是得到认同的.随着非政府的医疗救援力量日益参加到各类灾害医疗的救援工作中,重视其医疗救援法律主体地位,依法规范其医疗救援工作是势在必行的工作.
2.经费保障力度有待加强.灾民在灾害中不仅会遭遇身体伤害,同时也会伴随着财产损失,一般没有能力负责医疗救援的费用.而现有的灾害医疗救援的经费补助主要是通过政府财政补贴或者以商业保险的渠道解决的,但毕竟政府财政经费拨款有限,商业保险的受众面有限且商业保险理赔限制条件过多,这必然影响会对受伤的灾民和实施救援的医疗机构都带来经济上的负担,影响医疗救援工作的实施.
(三)灾害医疗救援中法律责任规定的缺陷分析
《突发公共卫生事件应急条例》和相关突发公共事件医疗卫生应急救援行动方案对灾害医疗救援主体的法律责任做了明确的规定,在规定其法律责任的同时,却忽视了对灾害医疗救援主体的权利的保护和某些行为的免责.在灾害医疗救援中,我们往往关注受灾的灾民的权利的保护,设定了一系列灾害医疗实施主体危害灾民权益的法律责任,但对灾害医疗救援主体自身权利保障有所缺失.其实灾害医疗救援活动也是一项高风险的活动,实施医疗救援活动的主体其人身权利和财产权利也易受到天灾和人祸的侵犯,应增加有关医疗救援人员的人身和财产的安全保障及其损失的补偿等方面法律条款规定.此外,灾害医疗救援也是一项应急医疗救援活动,不同与往常的医疗行为,医疗救援主体在其中对接受救援的灾民有更多的自主紧急处分权,患者的知情同意权受到一定承担的限制,如对灾民实施的紧急医疗救援手术在必要情况就无需征求患者的同意,可直接实施截肢手术等,或者在灾区疫情严重的情况,则可以自主对死者尸体实施统一的医学处置,排除其亲属的个人合法处置行为.而对该类医疗救援主体有较多自由裁量权的救援行为必须加以法律的规范,严禁其权力的扩张和滥用,保护接受救援的灾民的合法权利；同时,也要对医疗救援主体的这些“违法”行为的免责给予厘清,减轻对医疗救援主体的救援行为的束缚,提高灾害医疗救援活动的实施效果,挽救受灾群众的生命和财产安全.
抗击灾害,拯救生命,不仅是浙江省需要研究的重要课题,就中国范围而言,也是每个省市需要解决的主要任务之一.笔者希望通过对浙江省灾害医疗救援制度的研究,抛砖引玉,一方面可以能对其完善提出自己的拙见,另一方面可以引起有其他省市的有关政府部门对灾害医疗救援法律体系建设和完善的重视,有备无患.
注释:
P本文将自然灾害简称为灾害,且文中探讨的灾害医疗救援法律制度就是指对自然灾害的医疗救援法律制度的研究.
Q浙江启动最高级防台风响应转移53万人损失2亿.2009年8月9日.l.
R本文主要是从广义定义的范畴对灾害医疗救援法律制度进行研究探讨的.
S《突发事件应对法》第三条：本法所称突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件.
T特别重大（Ⅰ）级,是指(1)一次突发公共事件伤亡100人以上,且危重人员多,或者核事故和突发放射事件、化学品泄漏事故导致大量人员伤亡,我省需要国家在医疗卫生应急救援行动上给予支持的突发公共事件.(2)跨我省和外省（市、自治区）有特别严重人员伤亡的突发公共事件.(3)国务院及其有关部门确定的其他需要开展医疗卫生应急救援行动的特别重大突发公共事件.《浙江省突发公共事件医疗卫生应急救援行动方案》第二条第一项.
U重大（Ⅱ）级,是指（1）一次突发公共事件伤亡50人以上、99人以下,其中,死亡和危重病例超过5例的.（2）跨市的有严重人员伤亡的突发公共事件.（3）省政府确定的其他需要开展医疗卫生应急救援的重大突发公共事件.参见《浙江省突发公共事件医疗卫生应急救援行动方案》第二条第二项.
V较大事件(Ⅲ级),是指（1）一次突发公共事件伤亡30人以上、49人以下,其中,死亡和危重病例超过3例的.（2）市级政府及有关部门确定的其他需要开展医疗卫生应急救援的较大突发公共事件.参见《浙江省突发公共事件医疗卫生应急救援行动方案》第二条第三项.
W一般事件(IV级),是指（1）一次突发公共事件伤亡10人以上、29人以下,其中,死亡和危重病例超过1例的.（2）县（市、区）政府及有关部门确定的其他需要开展医疗卫生应急救援的一般突发公共事件.《浙江省突发公共事件医疗卫生应急救援行动方案》第二条第四项．
X《浙江省突发公共事件医疗卫生应急救援行动方案》第五条第八项．