我国能源财产交易法律制度构建

内容摘 要 ：我国实行能源资源国家所有权制度,能源资源的勘探、开发和使用实行许可制度.对于权利主体开发取得的能源产品构成了能源财产交易的客体之一,我国对能源产品的实行以市场定价为主和政府宏观调控相结合.在能源市场准入制度的框架下,能源财产权利可以依法进行交易,因而构成能源财产交易的另一客体,并关乎一国能源安全与生态环境的保护,成为能源财产交易制度的重要一环.因而,能源权属制度、能源市场准入制度、能源产品制度以及能源财产权利交易制度具有内在关联性,是完善我国能源财产交易制度的方向.

关 键 词 ：能源产品 能源财产权利 能源市场准入制度 能源产品制度

能源财产交易客体

“法律关系是法律规范在指引人们的社会行为、调整社会关系的过程中形成的人们之间的权利和义务联系,是社会内容和法的形式的统一”（张文显,2009）.法律关系客体是法律关系主体的权利和义务所指向的对象,包括物、行为和精神财富.以法理学为支撑,财产交易法律关系客体成为研究财产交易的逻辑出发点,尤其在涉及无形财产以及新型财产交易的领域,其客体是无形物抑或是外延并不明确的权利,“在民法中,交易客体外延的大小,不仅直接决定法的调整范围,而且关系到具体交易法律关系中当事人权利义务的实现”（乔新生,2000）,因此,客体外延的审视成为题中之义.

能源财产交易法律关系,作为法律关系的一种,是能源法律规范所调整的或应当调整的社会关系.“能源”该词并非源于法律用语,我国尚未制定能源基本法,根据《中华人民共和国能源法》（征求意见稿）第二条：“本法所称能源是指能够直接取得或者通过加工、转换而取得有用能的各种资源,包括煤炭、原油、天然气、煤层气、水能、核能、风能、太阳能、地热能、生物质能等一次能源和电力、热力、成品油等二次能源,以及其他新能源和可再生能源”,是从能源科学的角度对其下定义.然而,能源财产交易客体不能简单等同于“能源”,其既包括上述定义中所罗列的能源产品,也包括能源财产权利.

(一)能源产品

能源产品,是指经过开采和适当的加工、转换程序能够直接取得有用能量并进入市场流通的能源资源以及由一次能源加工转换而成的能够产生有用能量的产品.能源产品和能源的主要区别在于能源产品本身凝结了人类的劳动,已不再是单纯的自然物.能源产品与在市场中流通的一般产品一样都必然具有使用价值和交换价值,这也是能源产品成为能源财产交易客体的本质要求.

能源产品的可用性和稀缺性决定了能源产品的价值属性,能源产品作为一种特殊的商品,其价值的确定对于能源的生产、开发尤其是能源产品的确定都具有重要意义.首先,能源产品具有使用价值.能源产品之所以可以进入流通领域进行交换主要在于其具有有用性,即给人类带来有用价值的资源能够在使用的过程中产生对人类具有价值的能量.能源产品作为社会资源,最主要特性就是可用性,这是能源产品的基本属性.其次,能源产品具有交换价值.作为能源财产交易客体之一,必然要求其在市场交易中能够流通,这就要求能源产品具有可流通性,即能源产品能够且必须方便自如地在市场中进行流通.

(二)能源财产权利

能源财产权利与一般民事权利相比,具有一定的特殊性,主要体现在能源开发、生产的过程中.能源财产权利是能源产品生产的基础,也是能源财产交易的前提.能源财产权利一般处于能源开发利用的上游行业,具有较高的敏感性和垄断性.笔者认为,能源财产权利具有特定范围,是指基于对能源资源和环境资源的开发而直接取得的能源方面的财产权利,是权利人从政府手里直接取得的贯穿于能源资源开发过程中的权利.具体来讲,包括但不限于对能源资源所享有的勘探、开发和利用的权利,能源财产权利主要在能源开发的上游和下游领域.

在确定能源财产权利为何种性质的权利之前,需追根溯源,探究其产生的缘由.随着商品经济的发展,所有权制度已经不能充分满足社会对各种财产利益的需求,一方面,作为社会财富的能源资源具有极强的稀缺性,不可能满足所有民事主体的需求；另一方面,权利所有人并不一定需要用特定的财产来实现其实际利益,基于此,社会的巨大需求导致了所有权的权能发生了分离,产生了以使用、收益为目的的用益物权,而基于特定的能源资源或特定区域的从所有权中分离的能源财产权利,如矿业权、发电权等就属于用益物权的范畴,这业已被我国《物权法》第123条所肯定和保护.从宏观角度来看,能源财产权利无疑是物权、私权.能源财产权利的主要内容是对其可以控制的能源资源进行开发并获得能源产品,以及通过对有限的“环境容量”的利用获得排放能源污染物的权利,最终实现能源资源或者“环境容量”的经济价值.而整个开发利用的过程必然包括了对能源资源、特定的区域以及一定“环境容量”的占有、支配,任何人都有不得侵害的消极义务,权利人也有权利排除他人的干涉和侵害,因此,能源财产权利具有物权的特性.与此同时,根据目前学界区分公权与私权较为权威的学说“新主体说”,“依据规范该行为的法规,并非任何一般人皆可成为该行为的权利或者义务主体,而必须并且仅能由统治权主体或者行政官署担当其权利或者义务的主体的,该法规为公法法规,依该法规所为的行为,为公法行为.反之,一般人亦可成为该行为的权利或者义务主体,该法规为私法法规,依据该法规所为的行为,是私法行为”（崔建远,2003）.我国能源财产权利是一般人皆可成为权利或者义务主体,因此,能源财产权利亦应为私权.

能源财产权利的取得

(一)能源权属制度

能源财产权利是能源财产交易的基础,并深受能源权属制度的影响.“所谓能源权属,指能源资源与能源产品的权利归属,即能源资源归谁所有,能源产品由谁经营,归谁使用.其中的关键是能源资源的归属问题,也包括能源产权制度和能源市场的准入制度”（黄振中等,2009）.能源财产权利以及在它基础上开发取得的能源产品的性质、归属与流转等关乎能源财产交易的基本问题均受一国能源权属制度的影响.换言之,能源权属制度构成能源财产交易法律制度的基础. 我国现行的能源权属制度由宪法、物权法以及能源资源单行法规定.宪法作为我国具有最高法律效力的根本大法,对我国的能源权属制度作出了原则性规定,即实行能源资源的国家所有权制度.“地下资源一般是可耗竭资源,并且其权属依法归属于全体人民所有.地上资源（风能、太阳能、辐射能）一般是不可耗竭资源,并且没有一种‘固定不变’的所有权形式,无法成为国家所有权的客体”（清华大学环境资源与能源法研究中心课题组,2008）.《物权法》也贯彻了宪法的原则性规定,第45、46条规定：“法律规定属于国家所有的财产,属于国家所有即全民所有；国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的,依照其规定”、“矿藏、水流、海域属于国家所有”.此外,《矿产资源法》第3条、《煤炭法》第3条、《对外合作开采海洋石油资源条例》第2条、《对外合作开采陆上石油资源条例》第3条等能源法律法规也对能源权属制度进行规定.

然而,“随着物权法从‘归属’到‘利用’的发展,他物权的利益更受到法律的重视,出现了他物权优位与所有权虚化的倾向,用益物权逐步取代所有权成为物权法的中心”（张璐,2005）.将所有权中的使用、收益权能分离出来形成一种子权利,即用益物权,是追求物的效用、利益最大的必然趋势和结果,在当今市场经济中具有划时代意义,但其也受到母权利所有权本身的制约.在能源财产领域,绝大部分能源资源均属于地下资源,我国土地所有权归属国家和集体,而土地所储藏的能源资源亦归属国家所有,个人即使取得土地使用权,也并不当然取得对其地下能源资源的勘探、开发与利用权,因此,国家对能源资源的用益权实行许可制度.

(二)能源市场准入制度

能源市场准入制度是指除国家以外的集体和个人,通过能源产业市场准入机制获得对能源的勘探、开发和利用等权利,经过基本的开采和合理的加工从而获得能源产品所有权的程序.随着我国市场化改革的推进,能源产品市场也在不断进行改革,通过权利的让渡使多元化的主体进入能源产品市场领域,形成多元化的产权制度.

《矿产资源法》第3条规定：“勘探、开采矿产资源,必须依法分别申请探矿权、采矿权,并登记”,这表明我国在一定领域内已经允许民营资本的进入.同时,《能源法》（征求意见稿）第16条也确认了我国能源领域实行多元化投资产权制度；对能源市场准入制度也做了规定,对企业申请石油、天然气、核能、煤炭、水能、海洋能、风能、太阳能等资源勘探或者开采项目所需具备的条件和报批程序作出了规定.综述,国家之外的集体和个人主要通过“申请―审批―登记发证”、“招拍挂”、“协议”等有偿取得的方式取得能源财产权利.具体而言,国家通过许可、招标、拍卖和协议等方式有偿地授予集体和个人依法行使勘探、开发和利用的权利,并依法附有相应的期限.同时应当依照上述相关法律法规对投标的集体和个人进行资质的审查,当符合准入条件时由登记管理部门进行登记发证和备案等程序.集体和个人在被授权的范围内依法进行开采、加工等活动生产的能源产品即取得能源产品的所有权.因此,经过严格的市场准入机制,通过对能源资源进行基本的开采和加工获得对能源产品的所有权.

我国现行的能源准入制度存在准入门槛过低、行政许可机关裁量权过大等缺陷.因此,需要完善相关的法律法规,制定更为科学合理的市场准入条件,同时“在能源许可的源头上设置环保门槛,及早将技术水平低、破坏环境、污染严重无法达标的能源企业排除在市场之外,对我国能源资源的可持续发展以及环境问题的解决,将起到正本清源的作用”（郑佳宁,2012）.

能源财产交易

(一)能源产品制度

能源产品是能源产品生产、流通、消费乃至整个能源经济生活的调节器,也是能源经济发展的重要推动力.能源产品的是指能源产品的货币表现,即其在市场中所具有的价值表现.

1.我国能源产品的定价原则.从现行法的角度来看,我国在市场经济领域中确立了以市场定价为主和政府宏观调控相结合的定价方式.具体来看,我国现行的能源产品的法律制度大致分为以下三个方面：第一,单纯的法律规范.主要包括《法》、《政府制定行为规则》、《制止垄断行为暂行管理办法》、《政府决策听证办法》.《法》及其下位法对商品及服务的定价进行了详尽地规定,能源产品的定价应当遵循法的相关规定.第二,能源法律法规.主要指能源基本法,《能源法》（征求意见稿）第87条对能源产品进行了较为全面的规定,“国家按照有利于反映能源市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的原则,建立市场调节与政府调控相结合、以市场调节为主导的能源形成机制”.这就体现了国家积极发展能源产品交易市场,实行以市场调节为主,适时进行宏观调控的政策.此外,能源单行法,包括《节约能源法》、《可再生资源法》、《煤炭法》、《矿产资源法》、《电力法》等对所涉及的不同能源产品的也作出了规定.第三,其他相关的法律法规.能源产品制度涉及能源产品的开发、生产、使用以及节能等各个领域,因此能源产品的制度也应当与其他相关领域的立法,如《环境保护法》、《反不正当竞争法》、《反垄断法》等法律法规实现全面的衔接.

2.制度存在的问题.第一,能源产品不能有效地反映能源产品市场的供求关系,政府对能源产品进行过渡干预.第二,能源产品不能有效地反映能源的稀缺程度.第三,能源产品不能有效地反映能源产品的“环境损害成本”.

3.能源制度改革的建议.能源产品市场化改革已是大势所趋.“各国能源法的调节模式逐步从国家垄断和所有的传统模式或具有特许权垄断与严格规制的私人所有模式,向有限的能源市场化转换”（马骏驹,2007）.在市场经济中,一般商品的由供求关系调节即可达到平衡,但能源产品拥有不同于一般商品的特殊性,因而定价规则显得较为复杂.结合我国能源产品制度存在的问题以及其他国家对于能源产品的相关立法实践,笔者认为我国能源产品制度的改革可以从以下几方面考虑： 首先,能源产品的应当反映市场的供求关系,采取以市场定价为主的能源产品形成机制.我国现在的能源产品机制中,市场定价机制并没有发挥很大的作用,而美国、加拿大、澳大利亚、欧盟等主要国家逐步放开对能源产品的管制.其次,能源产品应当要实行必要的监管制度.能源产品因其稀缺性,关乎国家的经济命脉,完全的市场调节会造成需求过度或市场垄断.因此实行有效的监管制度,通过这一有效的调控手段达到资源的有效利用和实现国家的特定目标.第三,要建立相应的补偿机制即能源产品需求保障的机制.能源的社会目的要求能够满足社会成员特别是低收入群体的基本能源需求.第四,将环境损害成本反映到能源产品中.能源生产的外部成本转为内部成本,从而借助市场对能源产品的的调节达到合理配置环境资源的作用.只有这样,才可以有效地促进产品的技术进步和使用效率的提高,同时可以有效地防止能源产品的过度需求；从更深层次上说,可以有效地保护环境.最后,建立我国的能源听证制度.能源产品具有公众性、不可或缺性,在制定和变更能源产品时应当充分考虑我国能源产品的不可替代性和消费者对能源产品的依赖性,兼顾能源产品消费者的弱势地位,在能源产品的确定过程中,有引入听证制度的必要性.

(二)能源财产权利典型交易制度

1.矿业权交易.矿业权包括探矿权和采矿权.其中,“探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内,勘查矿产资源的权利；采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内,开采特定的矿产资源并获得所开采的矿产品的权利”（李显东,2012）.矿业权交易分为一级市场和二级市场,其中一级市场交易即矿业权出让制度,即审批、招拍挂等形式,也就是上述能源准入许可制度的范畴；二级市场交易是矿业权转让制度,具体来讲,是通过买卖、出租、抵押、出资入股、合作经营、重组改制等方式变更矿业权主体,因此是平等主体之间进行的民事法律行为.

我国《矿产资源法》、《矿业权出让转让管理暂行规定》对矿业权交易加以认可和规范,其中《矿业权出让转让管理暂行规定》第六条规定,“矿业权人可以依照本办法的规定采取出售、作价出资、合作勘查或开采、上市等方式依法转让矿业权.转让双方应按规定到原登记发证机关矿业权变更登记手续”.然而,近几年,在中西部一些资源大省,矿权“炒作”之风越演越烈,之所以会出现“炒矿”现象,与矿业权交易市场的不规范和不完善有很大关系,同时也与上文所述的能源市场准入制度存在的缺陷有关.因此,在从源头上解决能源市场准入制度存在的门槛过低、许可裁量自由等问题的同时,应着重对矿业权交易市场进行规范.“建立一个全国性的矿业权交易市场信息平台,及时发布矿业权交易信息以及组织、地勘单位、矿山企业、矿产勘查地等信息,及时跟踪并发布国家有关矿业权管理及流转的政策信息,实现矿业信息在全国范围内共享”（盖静,2009）.同时,根据上述暂行规定第七条的规定,“国务院地质矿产主管部门负责由其审批发证的矿业权转让的审批.省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门负责其他矿业权转让的审批”.因此,矿业权转让审批主管部门不仅应对受让矿业权的主体是否具有资质进行审查,也应对“炒矿”现象进行控制和审查.此外,矿业权交易作为一种市场经济行为,政府应考虑从税收角度作为控制“炒矿”的有效手段.

2.排污权交易.排放能源污染物的权利,是权利人依法享有的对基于环境自净能力而产生的环境容量进行使用、收益的权利,即权利人在环境部门所许可的范围和期限内进行排放废弃物的权利.虽然排污权并非属于严格意义上的能源产业范畴,但属于能源财产权利的组成部分,而且目前排污权以及与排污权相关的交易取得某种意义上的战略地位.我国许多法律法规已经对排污权作出规定.

排污权交易在我国并非新生事物,简言之,它是环境容量使用权利的转让.近几年新兴起的“碳排放交易”是排污权交易发展的新形式.排污权交易是协调经济发展与生态环境保护的手段,“排污权交易使排污权人剩余的环境容量向资源化、化转化,促使交易双方降低污染治理成本,并使区域环境污染治理实现经济最优化和效率最大化”（邓海峰,2008）.然而,也有学者质疑,“片面强调排污权交易的经济性有可能导致企业不正常的交易动机,即花钱买排污权,用提高生产效益来填补因购买排污指标而付出的经济代价,会削弱污染者控制污染的动力”（曹明德,2004）.因此,有必要对排污权交易的主体、标的进行限制,即并非任何主体皆可通过交易取得任何排污权.例如,对于依附于特定土地或者河流的排污权就不能转让,因该种依附是建立在排污主体具有相邻关系的基础上,对没有此种关系的主体就不能通过交易取得排污权.

结论

我国能源财产交易制度主要涉及能源权属制度、能源市场准入制度、能源产品制度以及能源财产权利交易制度.能源财产权利作为一种用益物权,其权利的取得是通过市场准入制度,由行政机关许可实施能源资源的勘探、开发和使用,并可以依法转让；开发取得的能源产品归属于能源财产权利主体,但能源产品的定价应受到能源产品制度的调整.因此,上述四种制度之间存在着内在关联性.由于能源资源本身的稀缺性,使得能源财产权利亦具有稀缺性,其交易制度不仅涉及民事主体之间的经济利益关系,更重要的是关乎国家能源资源安全、生态环境等问题.通过对矿业权交易、排污权交易、碳排放权交易等能源财产权利典型交易的分析,规范交易主体、交易标的、交易方式应当成为我国今后能源财产交易制度逐步完善的方向.