本站原创摘 要我国作为世界卫生组织《烟草控制框架公约》的缔约方,为履行公约规定的义务,2008年11月,国家烟草专卖局与国家质量检验检疫局联合印发了《中华人民共和国境内卷烟包装标识的规定》,2009年1月1日起正式实施.该规定是否符合公约关于“烟草制品的包装和标签”的规定,是否符合公约第11条实施准则的相关要求是我们现在需要探讨的问题.
关 键 词烟草控制框架公约包装和标签法律制度
中图分类号:D920.0文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-045-02
2008年11月17-22日,世界卫生组织烟草控制框架公约缔约方第三届会议在南非德班举行.此次会议审议了第11条的实施准则,该实施准则的目的是为了帮助各缔约方履行公约第11条规定的义务,并提议缔约方可采取哪些措施来加强其包装和标签措施的效力.作为框架公约的缔约方,中国应该在批准公约三年后,即2009年1月9日,采取和实行有效的包装和标签措施以履行公约第11条的规定.
一、《烟草控制框架公约》(以下简称《公约》)及其第11条实施准则的相关规定
《公约》规定,烟草控制是指通过消除或减少人群消费烟草制品和接触烟草烟雾,旨在促进其健康的一系列减少烟草供应、需求和危害的战略.
《公约》第11条有关“烟草制品的包装和标签”的规定是减少烟草需求的措施之一,是实现烟草控制目的的手段之一.事实表明,烟草致病包装上精心设计的健康警语和信息是提高公众对烟草使用健康后果认识的具有成本效益的手段,并能切实减少烟草消费.有效的健康警语和信息以及其它烟草制品包装和标签措施,是全面和综合的烟草控制方针的关键部分.
公约及公约第11条实施准则对有效的烟草制品包装和标签的要求:
1.位置:公约第11.1(b)(iii)条规定,各缔约方应采取和实行有效措施以确保健康警语和信息是大而明确、醒目和清晰的.
研究表明,健康警语和信息在包装的上端比在包装的正面下端和背面更醒目.
2.尺寸:公约第11.1(b)(iv)条规定,烟草制品包装和标签上健康警语和信息应占主要可见部分的50%以上,但不应少于主要可见部分的30%.
鉴于有证据表明,健康警语和信息的效果随着尺寸增加而增加.
3.图象的使用:公约第11.1(b)(v)条规定,烟草制品包装和标签的健康警语和信息可采取或包括图片或象形图的形式.
有证据表明,图文并茂的健康警语和信息比只用文字形式的健康警语和信息更有效,并便于文化水平低和不能阅读健康警语和信息文本所用语言的人们接受.
4.颜色:缔约方应要求文字的背景使用对比色,以加强健康警语和信息文字部分的引人注目效果,并尽量提高其清晰度.
5.轮换:公约第11.1(b)(ii)条规定,健康警语和信息的图象部分应轮换使用.
6.信息内容:使用一系列健康警语和信息,增加了取得效果的可能性.健康警语和信息除危害健康的后果和接触烟草烟雾的影响之外,还应涉及与烟草使用有关的其他问题.
7.主管机关:缔约方应确定负责监督实施烟草制品包装和标签措施的一个或多个当局.缔约方还应考虑让负责烟草控制事宜的卫生当局同时也负责这类法律措施的执行.如果这类法律措施的执行交由政府其他部门负责,则相关的卫生当局应为编制标签规范提供投入,并应有最终批准权.
二、我国烟草制品包装和标签法律制度及其不足
2008年11月19日,国家烟草专卖局与国家质量检验检疫局联合引发了《中华人民共和国境内卷烟包装标识的规定》(以下简称《规定》).该《规定》适用所有中国境内的烟草制品的包装和标签.对比公约及第11条实施准则,我国的《规定》存在诸多不足之处:
(一)适用范围
规定第1条,本规定适用于在我国境内生产的所有非出口卷烟和国外进口卷烟的条、盒包装和标识.
而澳大利亚、加拿大、新加坡、泰国、乌拉圭等国的警告标签规定适用于所有烟草制品.欧盟也建议成员国,警告标签规定适用于所有烟草制品.
长期以来,某些品牌就一直存在出口烟草制品和国内销售的烟草制品包装不一致的情况.如“中华”牌出口到泰国的外包装,不同于国内销售的红底白字烟盒,其正面上方有一张面积逾半的特写图片――吸烟者溃烂的嘴唇和几颗被熏黑的残牙.
我国在加入《公约》就承诺“决心优先考虑其保护公众健康的权利”.为了保护我国民众的健康权利,我们更应该制定严格的包装和标签法律法规,而不能对出口和境内销售的卷烟制品区别对待.
(二)警语及轮换
《烟草专卖法》及其实施条例规定,卷烟、雪茄烟应当在包装上标明焦油含量级和“吸烟有害健康”.
规定第3条,卷烟包装体上应使用中华人民共和国的规范中文汉字和英文印刷健康警语.警语内容分两组,每组两个警语.
第4条,健康警语必须轮换或同时使用两组不同健康警语标识.
《公约》及实施准则没有对警语的组数及个数有量化的规定,但许多国家都规定了数量相对较多的警语.如澳大利亚法律规定了,两套警告,每套7个,每12个月两套警告轮换使用.加拿大作为第一个在卷烟包装上采用健康警告的国家共有16个警告标签.巴西2008年通过了第三套10个图片,并将于2009年投入使用,要求同时或连续展示警告.警告必须至少每5个月更换一次.
健康警语和信息不断重复,其效果随着时间推移而下降,改变健康警语和信息可以带来效果的提高.法律法规给出一定数量的健康警语和信息进行轮换使用,能更广泛的向公众暴露烟草制品的危害,达到警示作用.
(三)尺寸及位置
规定第5条,健康警语应位于卷烟条、盒包装正面和背面,警语区域所占面积不应小于其所在面的30%.
第6条,盒包装健康警语应位于其所在面下部,条包装健康警语应位于其所在面右侧.
澳大利亚法律要求健康警告占所有卷烟包装正面的30%和背面的90%,总体来说,60%的包装面积用于健康警告.巴西法律要求卷烟包装上的健康警告占包装正面或者背面的100%,即约包装面积的50%用于健康警告.
有证据表明,健康警语和信息的效果随着尺寸增加而增加.健康警语的面积越大,减少烟草消费的效果越好.
我国的规定已经达到了公约的最低30%的包装面积标准,可是警语所处的位置,是不显眼的可见面积的下部,这样不利于烟草消费者注意,并达到警示的作用.
(四)颜色
规定第5条,警语区域底色可采用原商标的底色(纹).
第7条,中文字体采用黑体字,英文采用ArialNarrow字体,中文字体高度不得小于2.0mm,英文不得大于相应汉字.颜色采用与警语区域底色有一定差异的色组.
规定要求“采用原商标底色(纹)”和“采用有一定差异的色组”,公约要求缔约方警语文字的背景使用对比色,以加强健康警语和信息文字部分的引人注目效果,并尽量提高其清晰度.
(五)主管机关
根据《烟草专卖法》第四条的规定,国务院烟草专卖行政主管部门主管全国烟草专卖工作.对烟草制品的生产,包括卷烟的包装、健康警语等进行管理.
而在我国国家烟草专卖局作为政府部门,要履行公约的控烟义务,但同时它又是烟草公司,要维护本行业利益.这两种角色存在着无法调和的冲突.
(六)法律责任
《烟草专卖法》及其实施条例、《规定》等法律法规中,没有规定违反烟草制品包装和标签的行为应承担的法律责任.
公约第11条要求,缔约方应规定,烟草制品制造商、进口商、批发商和零售设施都对遵守包装和标签措施承担法律责任.为阻却违法行为,缔约方应规定一系列罚款或其它处罚办法,处罚力度视违法的严重程度和是否屡次违法而定.
三、我国烟草制品包装和标签法律制度的完善
扩大适用范围《规定》所要求的烟草制品的包装和标签应该适用于所有烟草制品.而不仅限于我国境内生产的所有非出口卷烟和国外进口卷烟的条、盒包装和标识.
从国际社会各国家或地方的控烟相关法律法规的制定情况来看,大都规定“警告标签规定适用于所有烟草制品”,而没有区分进出口卷烟进行区别规制.
警语内容需强化吸烟危害性现在的警语仅有“吸烟有害健康”、“戒烟可减少对健康的危害”和“尽早戒烟有害健康”.无法让吸烟者和潜在的吸烟者、非吸烟者得到明确的、强烈的吸烟与健康的关系.
可以参考我国香港地区《2006年吸烟(公众卫生)(修订)条例》中的规定.该条例规定了6款健康忠告的文字信息包括:1.吸烟足以致命,2.吸烟祸及家人,3.吸烟引致肺癌,4.吸烟引致末梢血管疾病,5.吸烟可引致阳痿,6.吸烟可加速皮肤老化.只要明确的、清晰的警示出吸烟的危害才能达到“减少烟草需求”的目的.
建议增加烟草信息内容使用一系列健康警语和信息,增加了取得效果的可能性,因为不同的健康警语和信息可在不同人群中产生反响.健康警语和信息除危害健康的后果和接触烟草烟雾的影响之外,还应涉及与烟草使用有关的其他问题,例如:关于戒烟的劝导,烟草的成瘾性,经济和社会的不利后果(例如每年购买烟草制品的费用),烟草使用对其他重要人物的影响等.
在烟草包装上提供戒烟咨询和戒烟求助途径,如或免费戒烟专线,对帮助烟草使用者改变行为很重要.
建议增加图象警示增加表述烟草危害的图象,因为相对于使用文字的健康警语和信息,带有图象的健康警语和信息能给烟草消费者以更加直观、强烈的烟草危害影响,能更好地传达烟草使用的健康风险,能促使人们更多地思索烟草使用的健康风险和戒烟,以达到减少烟草消费的目的,更好的保护公众的健康.
调整警语所在位置、颜色及大小公约要求各缔约方采取和实行有效措施以确保健康警语和信息是大而明确、醒目和清晰的.法律法规应该明确所订立的目的,健康警语的目的就在警示,警示烟草制品有害健康,所订立的法律法规的执行就是为了实现这个目的.但显然,我国都是按照公约的最小义务来履行.
有证据证明,健康警语和信息在包装的上端比在包装的正面下端和背面更醒目.从各国家或地区的实践来看,也大都把警语放在上端醒目的地方.对于规定中的应进行修改,改为“应位于其所在面上部”
对于警语颜色,根据公约要求应采用对比色,能加强健康警语和信息文字部分的引人注目效果,并尽量提高其清晰度.
警语字体大小需要达到足够的警示目的,可以参考香港法律“以黑线围边”的方式来强调健康警语.或者,通过把警语的字体变大、变醒目来达到警示的效果.
确定主管机关及法律责任《规定》中并无主管机关和法律责任的规定,从其他相关法律中我们可以知道,国务院烟草专卖行政主管部门主管全国烟草专卖工作.对烟草制品的生产,包括卷烟的包装、健康警语等进行管理.对于法律责任,仍然无法可依.
在我国烟草专卖局同时又是烟草企业的主管机关,而卫生行政主管部门则没有烟草相关利益,可以更加积极的进行控烟活动,较之烟草专卖局更适合主管控烟工作.因此建议,由卫生行政部门主管监督实施烟草制品包装和标签措施.如果条件不成熟,可以由烟草专卖局主管,卫生行政部门辅助工作.
进行法律责任的规制.规定法律责任能起到法的威慑作用,更好的督促有关单位执行法律法规的相关规定,如果缺少法律责任,违反规定的人不承担任何法律后果,那么法律的执行力一定会大打折扣.
严格各项控烟措施,完善我国烟草制品包装和标签法律制度,履行我国对世界卫生组织的承诺,在最广泛的范围内保证民众的健康权利.