本站原创一、我国农村公共管理中存在的问题
1.乡镇行政机构臃肿,行政制度供给过剩
首先,乡村两级行政机构积累了过大的行政成本.乡镇政府作为国家行政机关在农村的基础,自然具备了国家政权的基本职能,即所谓“麻雀虽小,肝胆俱全”,其行政机构的设置都逐一与上级对口.这样一来,乡镇行政人员的膨胀也在情理之中了.
其次,乡村两级行政机构的行政制度供给过剩.乡镇政府不仅机构与上级政府对应,而且各种行政制度的供给也与上级一脉相承,即对三农的活动制定了过多的制度约束.这种情况被描绘成“八顶大盖帽,管辖一顶破草帽.”这些制度大到“皇粮国税”、“三提五统”(目前已不使用),小到婚丧嫁娶、农作安排,无一不是约束农民行为的.
2.乡村公共教育体制不适应教育形势的发展
中小学教育是政府应当提供的公共产品.应该全额纳入国家和省市县的财政预算.在目前城市化进一步加快的情况下,农村的教育实际上是为城市输出资本,因城市的人力资源的很大一部分投资是由农村来完成的.举办教育特别是中小学教育应是国家职责.而我国的农村中小学教育在部分西部偏远、落后地区却趋于集中办学,压缩财政开支.
3.农村社会保障体制不适应农村社会经济发展的需要
自20世纪90年代初以来,我国对农村社会保障制度进行了一系列改革试点,并取得了初步经验和成绩,为农村社会保障制度的发展与完善奠定了一定基础.但是,由于社会经济改革的不断深入,城乡二元经济结构的存在,我国农村社会保障制度建设还存在诸多问题.
3.1没有明确的价值理念,对在农村建立社会保障制度的重要性认识不够
所谓社会保障价值理念,是指社会保障建设的基本价值取向,是社会保障制度设计和政策实践的行动纲领和指针,是社会保障制度建设的理论依据和基础.当前,绝大多数人认为,在农村建立社会保障制度是必要的、迫切的.但对于在农村建立社会保障的价值理念,在处理公平与效率的关系,在对待政府在农村社会保障制度建设中的作用等问题上,仍然存在分歧或缺少明确的主张.由于社会保障价值的理念的不确定,对农村社会保障制度建设认识的不统一,造成目前农村社会保障工作缺少总体设计和政策指导,财政支持也缺少规范性.
3.2由于经济结构的变化,使传统的农村社会保障功能削弱
中国农民世代劳动于土地之上,以土地为生活依托,家庭为基本生活生产单位,维系着农民的生活保障.新中国成立后,在国家领导下组织了农村集体经济形式,公积金、公益金的提取为农优抚、五保、合作医疗等提供了经济保证,使农村社会保障得以维持.随着改革开放的不断深人,农村社会经济结构发生了巨大变化.家庭承包制的实行,使农村集体经济结构失去了基础,集体内部积累机制受到严重削弱,公益金也难以提取,集体保障的基础基本不复存在.由于长期对农村社会保障的忽略,使得合作医疗制度己基本消失,而且出现了部分富裕乡村对村民福利全部包办和一些贫困地区连“五保户”的救济也出现困难的极端情形,乡村养老保险制度虽已试点十多年,却又陷人了停滞甚至倒退的局面.
3.3农村社会保障面窄,且保障水平低
2000年,全国参加农村社会养老保险计划的人口为6000万人,加上国家供养的‘五保’老人2000多万,共8000多万,约占农村总人口的10%.可见,农村社会保障的覆盖面还是很窄的.从保障水平看,全国农村社会养老保险基金累计184亿元,参保人人均累计保费仅230元,月均养老金仅为3.5元,显然不能保证参保人的基本生活.
3.4管理混乱,社会保障基金保值增值能力弱,流失严重
根据民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》及有关文件的规定,农村社会保障制度由县级政府组织实行,而县级政府在组织这项工作时,多把重点放在有固定收人的农村居民上,如乡镇企业职工、民办教师、村干部等.
2.加快乡镇机构改革,完善乡镇管理体系
2.1从撤并乡镇逐步过渡到彻底撤消乡级政权,将国家的基层政权收缩到县一级
这不仅符合世界一般的行政管理规律,也符合社会城市化的规律.把国家基层政权收缩到县一级,从管理的角度来讲,农村的政策方针的下达可以不必经过乡镇机构的重重批示和考证,从经济的角度来讲,撤消乡镇行政机构,可以节省设立各个机构的经费、工资等花费.因此,撤消乡镇行政机构符合我国的国情,是一个切实可行的方案.
2.2淡化村民委员会的行政功能,真正将村民委员会建设成为农民自治的社区组织,让农民以自治的方式管理自己
2.3国家对农村的行政控制主要通过法律途径实现
可考虑在农村社区设立精干高效的司法机构,就近解决农村的司法纠纷,为农民解决麻烦,为农民干实事.因此,通过法律途径实现农村的行政控制,符合农民的根本利益,符合实事求是、一切从实际出发的思想路线.
3.完善农村教育体制,促进农村教育
3.1加大财政对农村教育发展的支持力度,促进城乡教育的均衡发展
与城市相比,农村教育的基础比较差,农村教育要发展,必须增加更多的投人.由于县乡财政收人增长缓慢,对农村教育的投人十分有限,靠县乡财政发展农村教育困难重重.因此,在我国总体上已进入“以工促农、以城带乡”发展阶段的大背景下,财政要加大力度调整国民收人分配格局,切实转变财政分配、资源配置向城市倾斜的政策,有针对性地出台新的投人政策,进一步加大转移支付的力度,支持农村职业教育的发展.当前要做的是,应重新合理划分各级政府对农村职业教育的投资责任,根据政府财力和农村职业教育责任相对称的原则,在、省、县、乡各级政府之间确定一个农村职业教育的分担比例,重点加强和省级政府对农村职业教育的财政责任和供给水平.
3.2明确统筹发展农村职业教育的政策规范,建立城市支持农村的互动有效体制,加快城乡职业教育的协调发展
城市与乡村是不可分割的,特别是在现代社会分工越来越细,资源配置的市场化趋势越来越起主导作用的态势下,城乡间的联系和交流更加紧密.因此,我们在加快农村职业教育发展的指导思想上,发展政策的思路上,必须把城市和乡村看作一个相互依赖、相互促进、密不可分的整体,通盘考虑农村职业教育发展的一些重大问题,需要用更广阔的视野,用更新的观念来研究城乡职业教育如何加强联系,如何进行全面协调的问题.我国现已进人工业化的中期阶段,从国外的经验看,这一阶段是就业结构变革加速的时期,更是工业反哺农业、财政反哺农民、由城乡分割走向城乡协调的发展时期,在发展农村职业教育的问题上,加快城乡统筹步伐,建立城市支持农村的互动有效体制.当前我们要在“五个统一”(即统一城乡职业教育发展规划,统一城乡职业教育发展战略,统一城乡职业教育发展导向,统一城乡职业教育资源配置,统一城乡职业教育发展体制)的背景下,制定城乡统筹发展农村职业教育的具体政策措施.特别是要对城乡职教资源配置的渠道,手段和方式进行明确的规范,为城乡职业教育的协调发展提供政策保证.
4.改革农村社会保障制度,建立和完善农村社会保障体系
4.1增强社会保障意识
目前,农民的社会保障意识淡薄,对社会养老保险缺乏了解,参与不积极.特别是在农村经济不发达的地区,由于农民收人低,要农民缴纳养老保险金比较困难.因此,突破思想障碍,统一思想认识,更新观念,增强广大农村干部与居民的社会保障意识是健全和完善农村社会保障制度的前提条件.要通过宣传教育,使广大农村居民认识到发展社会保障事业既是社会主义优越性的体现,又是社会主义市场经济的必然要求.认识到由低层次的家庭自我保障进而转变为社会保障是社会发展的历史必然.认识到随着社会的发展,农村社会保障资金 在今后将主要不是依靠国家财政拨款.而是按权利与义务对等,效益与公平兼顾的原则,由社区积累和个人投保为主来筹集社会保障资金,要克服“等、靠、要”的依赖思想,增强自我保障意识.
4.2多渠道筹集社会保障基金
社会保障基金是农村保障制度建设的核心问题,总体上社会保障基金应由个人、集体、政府三方共同负担.它体现了责任主体各自对社会保障的责任,同时也与我国现阶段经济发展才平和农村集体经济的实际情况相适应.作为政府行为的农村社会保障体系建设,国家社会应尽可能增加投人,改变长期以来社会保障重城轻乡、重工轻农的做法,强化国家对农民社会保障的责任.同时,个人和集体也必须承担一部分责任和义务,即建立起由农民个人、集体和国家共同负担、共尽责任的多主体农村社会保障资金筹集机制.
4.3社会保障与家庭保障相结合
由于我国农村生产力发展水平还比较低,不少地区自给半自给的自然经济仍占重要地位.因而在短期内完全以社会保障取代家庭保障是不现实的.事实上,家庭保障是我国农村传统的基本保障方式,是现阶段农民保障的基础,它还具有其他社会保障方式不可替代的特殊功能.因此,在现阶段必须坚持社会保障与家庭保障相结合,协调发展,不可顾此失彼.
4.4建立多层次的农村社会保障体系
由于我国农村经济发展极不平衡,东部、中部、西部差异很大,就是同一地区的村庄之间,同一村庄相邻农户之间的收人方式、收入水平也存在很大差异.单一层次的社会保障体系很难照顾到各方面的要求,应建立以我国法定基本社会保障为主体.乡村集体保障和家庭储蓄保障并存的多层次的社会保障体系.
5.加强农村社会保障的法制建设
由于我国农村社会保障制度还不完备,特别是市场经济条件下的农村社会保障制度还处于试点摸索阶段,理论准备及实践经验都还不充分,因而我国农村社会保障还基本没有经国家权力相关审批通过的法律,更没有形成法律体系.目前,我国没有农村社会保障基本法,也缺少专门的关于具体保障项目的法规,这使农村社会保障工作处于无法可依、无章可循的境地,严重影响了我国农村社会保障制度的完善和发展.
二、结语
乡镇行政机构臃肿,行政制度供给过剩,农村公共教育体制、农村杜会保障体制不符合国家管理的一般规律,制约着和谐农村的构建.因此必须加快乡镇机构、农村教育体制、农村公共卫生、农村医疗保健等各方面的改革步伐,统筹城乡发展,缩小城乡差距,实现构建和谐农村的最终目标.