本站原创摘 要 ： 财产税自产生以来就是地方政府筹集收入的主要手段,尤其在全球化、区域化以及与此相关的对地方公共服务的要求不断提高的背景下,地方分权逐渐成为和地方关系的发展趋势.而地方分权就要求地方有一定的财政能力作为后盾,因此对地方收入主要来源之一的财产税的研究就更加重要.对于财产税的研究,理论上也一直有比较大的分歧,但本文试图从财产税成为地方政府税收的主要来源之一这一现实而不是从理论出发研究财产税对地方政府的重要意义,因此本文以地方分权、地方财政为出发点,并结合财产税本身的特点来分析财产税对于地方政府的重要意义.中国也有财产税,但是并没有发挥财产税应有的作用,地方财政体系还很不健全.在宪法对私有产权的承认以及中国社会经济发展的基础上,中国应该总结经验,改革地方财政、建立更加完善的地方财产税税制.
关 键 词 ： 地方财政 财产税 地方分权经验启示
一、引言
本文试图从财产税的特点及地方政府需要稳定的财政来源两者之间的契合点说明财产税对地方政府提供公共产品的重要作用,并由此提出中国财税改革可以得到的启示.由于财产税在美国有很长时间的历史,征税体制完善规范,税制设计简单,因此本文提到的国外经验将以美国为主.财产课税历史悠远,它伴随着私有财产制度和国家的起源而产生,是统治者最先采用的税收形式,曾经在奴隶制和封建制国家的财政制度中担当重要角色.随着商品经济的发展,财产税的地位有所下降,但是其一直是大部分国家地方税制中的重要组成部分.中国自1994年分税制改革后,地方税种大多是比较零散分散和不易征收的,地方财政收入不能得到保障,这种情况与社会、居民、企业对地方公共服务日益增长的需求相矛盾,因此中国的地方政府只得通过预算外、制度外方式筹集政府收入,而国家法律对地方政府财政收入的监督又很薄弱,导致地方政府行为逐渐扭曲,产生了政府私利,税收体系混乱,公共产品的数量和质量都存在比较严重的问题.随着对地方政府地位以及物权法的讨论和2004年的修宪,财产税逐渐受到注意.因此,对财产税的理论和现实研究有助于中国的财税改革从中总结经验、获得启示.
二、财产税的涵义
(一)财产税的含义
财产课税的对象是财产,财产税即对纳税人拥有或支配的财产课征的一类税的总称.财产税是对财产本身而不是财产带来的收益征税,并且财产税并不是一个单一的税种,而是针对财产的一系列税种的总称,其有不同的收税方式、具体课税对象以及税收名称.总的说来,财产税包括一般财产税和个别财产税,一般财产税是将土地、房屋等不动产和其他各种财产合并在一起,就纳税人某一时点的所有财产课征；个别财产税是相对于一般财产税而言的,它不是将所有的财产捆绑在一起综合课征,而是按不同财产分别课征,包括土地、房屋、净值税、机动车辆税等等.据统计,全世界有130多个国家课征各种形式的财产税,因此可以说,财产税是一个相当普遍的税收体系.在美国,除个别州外,其针对不动产的课税只设置了单一的税种,属于一般财产税,下文讨论的财产税一般是指这种针对不动产财产的税收,因为地方公共服务的改善表现最明显的就是土地或者房屋.
(二)普遍的财产税存在的理论根据
地方政府向区域内的居民提供公共产品需要一定收入,根据受益原则,即谁受益谁支付的原则,居民需要通过一定的方式向政府支付一定的费用,这也就是政府的收入筹集方式―――税制.由于政府提供的公共产品可以通过土地或者房地产的比较完全地反映出来,比如该区域内有良好的治安和教育等,区域内的房价就比较高,不动产是对地方公共产品水平比较全面和准确的表达,而基本上该区域内的常住居民都会享受地方政府提供的公共产品,在区域内拥有财产尤其是不动产的居民基本上可以界定为享受地方公共产品的人群,在这个意义上说,财产税类似于某种带有受益性质的对资产征收的人头税.
(三)关于财产税的理论分歧
关于财产税主要形成了两种对立的观点：一种被称为“收益论”,其是由著名的蒂伯特模型延伸而来的,其首先由Hamilton,Fischel和White提出；另一种观点被称为财产税的新论,是由Mieszkowski提出并由Zodrow和Mieszkowski拓展.本文的出发点是财产税已经作为世界上大多数国家地方税收体系的主体这一现实,关于财产税的理论分歧并不能作为财产税应不应该存在的根据,而只能说明财产税在不同的条件下可能会产生截然相反的效果,因此中国在借鉴财产税的经验时就更要注重与中国的现实国情相结合.
三、财产税对地方政府的重要意义
世界上大多数国家都采取了财产税这种传统的征税方式,只是随着征税项目的增多,许多国家由分散的个别财产税向统一的一般财产税转变,美国就是这样一个例子.财产税在大部分国家都是由地方政府征收,是地方税制中的重要组成部分,这是由地方政府提供公共产品的需要和财产税自身的特征决定的.在美国,财产税收入规模占全国税收收入的比重为10.44%,但在地方级税收收入中的比重高达75.43％,是地方政府的主要收入来源.
(一)地方财政形成的原因
20世纪中后期开始,世界开始出现了全球化、区域化和分权化三大发展趋势,这三大发展趋势自身有着紧密的关系：全球化使资源在世界范围内进行配置,区域化指地理临近或者有相同利益诉求的经济主体之间共同发展,协调参与全球化进程.而这种更加深远的经济联系在地方层次上也有突出的作用,经济活动越活跃,地方经济主体的参与性就越高,经济活动在更小的地理区域内的作用也就越大.也就是说,经济的发展给予了地方作为一级经济主体参与区域性甚至全球性的交易活动、资源配置活动以及国际分工的可能性.在各国国内的经济发展中,国家的经济活力也逐渐体现在基层经济主体身上.与地方日益提高的经济地位相一致,地方的政治地位也逐渐提高,地方分权成为了与全球化、区域化并列的世界性的发展趋势之一.另一方面,随着地方经济的发展和居民生活水平的提高,需要地方政府提供更加完善和优质的地方公共产品,这在客观上要求改变传统的公共部门管理方式,产生了地方分权改革的浪潮.地方分权最主要的是地方财政的建立,因为财政是地方政府各项活动的根本支持,因此地方分权也就要求确立地方政府在国家税收体系中的合理地位,形成具有一定规模和一定实力的地方财政.可以说,在地方分权的运动中地方财政既是这场运动的根本目的,又是其得以进行的必要支持,地方分权的趋势本质上也就是财政分权的要求.
(二)地方财政的两种主要来源
要形成地方财政无非有两种来源：一是上级地方政府的转移支付,即拨款；二是独立的地方税收体系.完全依赖于上级政府转移支付的地方政府独立性很低：其无法完全控制自己的预算,并按照区域内的实际情况提供公共产品；地方政府为了获取更多的上级政府拨款,不得不花费更多的成本与上级政府博弈,形成了全社会的无谓损失；并且即使上级政府怀着良好的愿望,想要了解每个地方对每种公共产品的需求结构和数量也是件极为困难的事情.另一方面,如果地方财政完全由地方税收构成也会产生许多问题：不同地区之间无法协调,形成不同的地方利益；地方政府由于手中掌握巨大的权力又缺乏监督可能形成政府私利.因此,一般的地方财政都由这两部分共同组成,由地方税收体系筹集地方收入,有利于提高地方公共产品的效率,而由上级政府拨款的地方财政有利于各个地方的统筹协调发展.因此,选择合适的税收体系和主要的税种则是地方财政乃至地方分权的关键.
(三)财产税对地方政府的重要意义
选择什么样的税种这个问题可以从两个角度来看,首先是从地方政府这一主体来看,确定怎么样的税制既符合区域征收的特性又比较稳定而且便于征收；其次就是从税制本身出发,考察哪些税收具有符合提供地方税种的特点.进而从两个角度的切合点中确定主要的地方税种.目前,世界上许多国家已经把财产税作为地方税收体系中的主要税种,因此本文就不再分析其成为地方主要税种的原因,而是从另一个角度分析其特点及对地方政府的重要意义.
财产税尤其是一般财产税具有很强的区域性,因为房地产和土地的以及其综合的货币体现基本上可以反映区域各方面的发展水平,地方政府对任何区域内的公共产品的改善都可以直接或间接的在不动产上表现出来,居民支付的财产税和其享受到的地方公共产品的改善基本上是对等的,因此财产税也是有效率的.而财产税与区域的高度相关性使其很难作为联邦政府或者州政府征收的税种,主客观两方面使得财产税具备了成为地方主要税种的条件；财产税有良好的筹资功能,不动产具有相当的稳定性和保值增值性,并且基本属于生活的必需品,因此以不动产资本本身作为课税对象的财产税具有稳定的税基和税源；尽管财产税还有理论分歧,但是基本上可以起到调节区域公平的作用.
财产税作为地方税收体系中的主要税种,对于区域的发展有重要意义：首先,财产税具有稳定的税基,可以形成地方政府稳定的财政收入；其次,虽然不动产具有相当的稳定性,但地方政府提供公共产品的数量、结构与质量以及税率的高低会影响新进入居民的决策,并且居民也会以出租或者出售住宅的形式来表达其对地方政府的偏好,即我们常说的“以足”.再次,财产税的课税对象―――不动产具有很强的区域指标特性,政府提供良好的公共产品和服务就会吸引高收入群体入住,提升区域品质,有助于解决许多社会问题；最后,居民所支付的成本及其获得的受益是显性相关的,因此财产税与其它税种相比更加贴近区域内居民的生活.
四、财产税对中国地方税制的启示
（一）中国财产税的现状
1994年工商税制改革以来,我国在房地产（主要包括土地和建筑物）分配活动中初步形成了以房地产的取得、保有、交易、转移为征税点的房地产课税体系,主要税种和相关税种有14个.尽管确定了房地产税,但是财产税非常的分散,在地方税种中并没有占据主要位置,并且中国的财产税在制度设计及其他方面都存在着许多缺陷和问题：首先,中国的财产税税制设计非常混乱,既没有按不同财产的类别征收个别财产税,又没有对整个不动产捆绑征收一般财产税,其次,法律体系不完善,立法层次低.对财产课税的条件之一就是完善的保护产权的法律和制度,而我国在公有制基础上形成了个人拥有的财产基本上只限于生活资料的财产分布格局,劳动者的住房主要由单位提供.相对应的法律和制度中缺失对公民财产的规定更加没有对财产税征收的详细规范；第三,地方在地方关系中实力很弱,即使是地方税种,其税基税率都由统一决定.目前,我国的房地产税是国家统一规定的固定税率,地方无权变动.这种体制没有达到地方财政应该实现的独立以及区域性的目标,税制很可能产生与地区特征不匹配的情况；最后,征收财产税所必须的财产评估等制度不完善,尚不足以支撑财产税的推广.
(二)中国已经具备了财产税改革的基本条件
虽然中国目前实施的财产税存在许多的问题,但经过二十多年的经济体制改革、法制建设,我国已经初步具备了实施财产税改革的基本条件：首先,随着经济体制改革的深化和国民经济的迅速发展,国家非常坚定地将市场作为资源配置的根本力量,这就承认了产权产生的根源.居民收入和生活水平都有所提高,并且住宅商品市场以及房地产市场逐步建立和完善,买房成为大部分城市居民的主要消费内容,与之相关的银行房贷、住房公积金、房屋等配套体系也逐步建立,这就为财产税提供了客观的征税对象；其次,法律体系有所完善,最重要的就是2004年修改宪法,承认了公民合法的私有财产,这就进一步为财产税奠定了合法性基础.并且最近开始讨论的《物权法》问题,也为财产税创造了很好的条件；再次,公民纳税观念的转变,居民开始对地方公共产品和服务有了更高的需求,这也使其对地方有了一定的归属感,接受了所谓的“受益原则”,接受了通过纳税来享受公共产品和服务的原则；最后,财政分权趋势的发展,财政在传统体制下是统收统支的,1994年分税制改革后,地方才逐渐有了比较正式的税收主体地位.随着全球化、区域化、分权化趋势的影响,地方财政分权由于节约信息成本与组织成本、经济效率等要求而成为财政改革以及地方关系改革的趋势.总之,中国社会目前已经具备了建立以财产税为地方主要税种的财税体系的基本条件.
(三)财产税对中国地方税制的启示
财产税对于中国这样的处于转型期的发展中国家来说,更重要的意义是作为“促进经济转轨的推动器”.在我国的社会转型期,最重要的制度和法律缺失,因此经济领域里需要建立完善的市场机制,法制领域需要进一步完善对产权的界定和保护.而财产税的改革连接经济制度和法律体系的改革,其可以作为推动社会转型的重要契机.财产课税还可以用来调控经济运行中的各种矛盾,开放竞争性产权交易市场、抑制地价波动和土地投机,建立财产估价、定级、登记制度,建立以整套适合本国国情的财产管理法律、法规制度体系、相应的组织管理机构以及最终确定市场经济的运行机制.因此,中国应该把握财产税改革这一契机,深化地方税收制度的建立,并且以财产税的改革带动经济体制和法律制度的转型和完善.
针对财产税在中国的现状及问题,应该在财产税的改革中注意以下几点：首先,要明确我国财产税的具体课税对象,可以合并的合并,应该取消的取消,并明确税费之间的差别,明确财产税作为地方税收的主要税种的地位；其次,要加快立法的进程,使财产税拥有合法地位,并且明确法律保护产权；再次,建立财产评估等制度,包括行业法规、专业技术机构以及政府的监管部门等,以作为建立财产税的必要技术层面的支撑.当然,在中国推行财产税改革必然是一项复杂的系统工程,虽然财产税的改革本身就是转型的“推动器”,但其自身也要受这些制度环境的制约,因此,财产税改革必然是社会整个经济实力、制度环境、地方关系变革以及社会观念发展到一定程度的结果,不能割裂的实行,否则并不能取得真正的成功.
五、结语
财产税是最古老的税收类别之一,目前还被世界上大部分国家采用,其是一系列不同形式税收的总称,始终在税收制度中占据重要地位.尽管对于财产税的作用和实行后果还有许多理论上的分歧,但是总的来说财产税兼顾了区域发展的效率与公平,遵循了“收益性原则”,是最受地方公共产品或服务综合影响,也最能反映区域整体水平的税收种类,具有良好的筹资功能,非常适合作为地方税收的主体税种.我国自1994年税制改革后,也实行了房地产税,但与成熟的财产税还有很大差距.但同时我国经过二十多年的社会全面转型,已经具备了经济发展水平、法制以及社会观念等实行财产税的基本条件,在地方分税这一发展趋势的作用下,财产税的改革有了一定的实行基础.财产税的实行不仅对地方政府筹集收入有巨大的作用,并且对规范财政收入体制、推动经济和社会的全面转型都可以起到重要的带动作用,当然财产税的改革也必须在以政府为主导的社会全面改革中进行才有可能取得真正的成效.
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