本站原创目前国内尚未建立起科学、合理的财政支出绩效评价体系,效评价依旧停留在政府内部自我评价范围内,没有引入“外部控制”,因此很难从数据上对十年西部大开发的财政投入效率的高低做出判断
西部提速“突飞猛进”
2009年8月1日9点35分,东方航空西北分公司一架空客A319平稳降落在青海玉树巴塘机场,早已等候在机坪的数百名群众顿时跳起了欢快的舞蹈,欢迎三江源头首个航班的到来.玉树巴塘机场位于长江、黄河、澜沧江的源头――玉树藏族自治州巴塘乡,是玉树藏族自治州建州以来最大的一项基础设施建设工程.
在西部大开发进入第十个年头之际,这样的场面在西部时常可见.
以重庆为例,仅2009年二季度以来,这个西部唯一的直辖市就有多项重大工程陆续竣工.4月29日,被誉为“世界第一拱”的朝天门长江大桥竣工通车, 7月7日,西南地区首条投入使用的高速铁路――达成铁路复线全线通车,8月4日,开县220千伏东华输变电工程正式竣工投运.
谈起近十年来重庆的变化,重庆市发改委主任杨庆育用了“突飞猛进”来形容.“我们在公路、铁路、航空、水运,包括管道建设各个方面都得到突飞猛进的发展,我们一到北京,北京那些同事就说你们重庆变化特大,实际上主要就是在基础设施上面.”
事实上,突飞猛进的不仅是重庆,财政部财政科学研究所区域财政研究室主任傅志华表示,说起西部这些年基础设施的变化,恐怕一般人从表面上都能明确感觉出来,其中最主要的就是交通设施的极大改善.
西部这些重大投资不仅贡献了GDP,还着实给当地带来了实实在在的好处.仅以西气东输一线工程为例,2004年底,西气东输管道正式商业运营,塔克拉玛干沙漠周边的5个地州全部用上了全国最低价的优质天然气.这不仅保护了当地脆弱的生态环境,解决了烧柴带来的污染问题,每年每户还可节省开支约500元.同时,西气东输工程成功地将西部地区的资源优势转化成经济优势,带动了电力、化工等产业快速发展,创造了大量就业和创业机会.工程建设期间,仅新疆地区配套建设投资就达460多亿元.工程建成后,随着输气达到规划目标,天然气生产和管道输送这两部分给新疆带来的年收入都在80亿元以上,各种税费每年还可为地方财政增收10多亿元.
财政投资效率争议
尽管近十年的大规模建设带来了西部地区的沧桑巨变,不过背后的财政投入效率也引起了质疑.有专家指出,粗略看,国家向西部地区的财政投入效果确实很好,但是如果细究,投资效率还有待进一步提高.特别是在席卷全球的金融危机背景下,2009年国家出台了四万亿投资计划,其中很大一部分是向西部重点倾斜.这也再次引发了有关方面对财政投入效率的关注.
根据2009年5-7月全国人大常委会对青海、甘肃两省的调研,总体来看,新增投资在西部地区到位比较及时,项目进展顺利,但地方配套资金不落实、不到位,学校、医院的项目建设不配套,在项目实施过程中部门之间协调不够等问题也存在.
除地方配套投资不到位导致部分项目不能按时开工外,有的地方项目申报还与实际建设有出入,项目审核、招投标及财务管理制度也不健全,甚至出现部分资金被挪用,从而一定程度上影响了财政资金使用效率.
财政部国有资产管理学会秘书长王宝库接受采访时指出,不久前他在西部几个省份的调研中发现,西部大开发的不少重大项目投资中,投资之外,属于地方政府应该配套出资的部分往往得不到落实,严重影响了国有资产的投资效率.
业内人士表示,长期以来,我国政府公共财政的开销一直缺乏一个有效的制约与评估措施,以至于纳税人的钱成为部分地区政府部门的“私房钱”.同时,财政钱花得是否有效率,是浪费还是节约,投入产出比如何,在部分地方是笔“糊涂账”,这已成为公共财政管理的盲点与难点.
财政部财政科学研究所的一份报告认为,由于财政支出范围广泛,再加上支出绩效呈多样性的表现特点――既有可以用货币衡量的经济效益,还有更多的无法用货币衡量的社会效益,而且不同的项目有不同的长短期效益、直接效益和间接效益,长期以来,财政部门一直无法采取一种比较准确的办法来对财政支出进行衡量.而这一“盲点”,恰恰是减少资源损失和浪费、提高效率的关键.
这份报告指出,财政支出绩效评价体系就是要把“不可衡量的事”变为可衡量的,确定政府的职能、财政支出的目标以及实现这些目标所需的步骤,在给定目标的前提下寻求最有效率的实现目标方式,以最低的成本最大限度地满足公共需要、社会经济发展的需要.
财政部有关人士透露,由于目前国内尚未建立起科学、合理的财政支出绩效评价体系,因此很难从数据上对10年西部大开发的财政投入效率的高低做出判断.可以肯定的是,总体上的投资效率应该不会太低,政府部门对10年来大规模的财政投入所取得的成绩普遍持肯定态度,但也不排除部分资金使用效率不高的可能性.
不过这位财政部人士明确表示,随着有关制度的逐步健全,今后对财政的效率评价体系会逐渐建立健全,相关评价和考核肯定也会越来越严格.
有必要指出的是,为加强财政支出管理,强化支出责任,建立科学、合理的财政支出绩效评价体系,提高财政资金使用效益,财政部于2009年7月制定下发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》(简称《暂行办法》),试图对财政支出绩效进行客观、公正的评价.
但天津财经大学经济学院学科首席教授李炜光认为,《暂行办法》并没有突破性进展.目前的绩效评价依旧停留在政府内部自我评价范围内,没有引入“外部控制”.他说,所谓外部控制包括人大对财政监督、公众监督、信息全部公开等,只有这样,才能真正对政府如何花老百姓的钱进行制约.然而遗憾的是,目前这些都没有写入《暂行办法》.
中国经济体制改革研究会高级研究员郭宇宽也表示,《暂行办法》在一定程度上规范了基层政府预算内的开支使用,但没有解决如何来规范政府权力主体自身的预算编制行为.事实上,谁来考核财政支出绩效很关键.
除了财政资金自身的投资效率问题,其对社会投资带动效应不明显也成为专家争议的焦点.部分学者在实证分析的基础上指出,通过经济发展指标的纵向比较,西部大开发对促进西部经济社会发展肯定有积极作用,但是横向比较的结果则表明政策效应并不显著,其中一个重要的原因就是财政投资政策和税收优惠政策并没有催生西部市场化的投资格局.
中南民族大学法学院副教授段晓红认为,从资金来源看,国内预算资金(属于和地方政府的财政支出)、国内贷款(主要是国债资金)和自筹资金(大多属于地方政府资金)在西部基础设施投资中占绝大比例,这三项资金大多涉及政府行为,导致一方面资金使用效率相对较低,另一方面投资主体多元化后政府的筹资能力也有限,难以满足西部基础设施建设的巨额资金需求.
段晓红进一步认为,在西部开发中,政府投资必须尊重市场经济的基本规律,主要投资于公共产品和公共服务领域,对于生产性投资应该以民间资本和外资为主体.只有这样才能实现政府投资的乘数效应,使财政资金发挥“四两拨千斤”的作用.
内蒙古民族大学教授刘德华也认为,西部开发中出现的盲目开发、盲目投资、盲目建设的“三盲”现象值得关注.根本原因在于政府配置资源为主的经济增长模式.当政府公共权力最大化目标与企业盈利最大化、公共福利最大化两个目标发生冲突,且某些政府机构或官员为牟取私利将公共权力最大化作为首要目标选择时,政府配置资源就是一种低效率选择.因此,三盲”现象自然难以避免.一旦公共权力最大化动机与地方(或部门) 保护主义结合在一起,必然会加剧对有限公共资源的激烈争夺,跑“部”钱进、“钓鱼工程”等攀比开发、攀比投资、攀比建设规模的现象便越演越烈.
王宝库透露,由其参与起草的相关报告已经提交高层,报告中,对于解决西部大开发中国有资产投资效率提出了一系列建议,如果被采纳,将会有效提高财政资金的效能.
评估体系亟待补位
自2000年至今,基于建立和完善公共财政体制的目标导向,我国在财政管理方面进行了一系列重大改革并取得显著成效.但随着各项财政支出改革的推进,财政资金“重分配轻管理”的弊端日渐突出.
然而,近年来公众对财政资金使用状况的评价越来越多,特别是国家审计署公布了政府审计报告之后,公众对财政资金使用的合规性和效益、效率的关注度不断升温.
面对这种形势,财政部财政科学研究所副所长、研究员白景明指出,政府不推进财政管理科学化、精细化就不可能向全社会解释清楚财政资金使用是否合理、合法、有效.而财政管理科学化、精细化包括三层含义:一是财政收支决策程序合理、方法得当、管控严密,二是财政管理体现民意、适度透明,三是财政管理制度完整,措施有效.
2009年7月23日,财政部部长谢旭人在全国财政厅(局)长座谈会上强调,越是财政宏观调控的关键时期,越是财政收支矛盾比较突出的时期,越要实施财政科学化精细化管理.全面推进财政科学化精细化管理,需要强化预算执行管理,重点加强财政收入管理、建立预算支出执行责任制度、提高预算支出执行的均衡性并推行预算支出绩效评价.
据财政部国库司有关人士介绍,要推行预算支出绩效评价,必须做到科学划分和界定财政支出绩效评价内容、建立科学规范的绩效考评指标体系,确定财政支出绩效评价标准,选择恰当的绩效评价方法,建立完善的绩效评价信息管理系统.
此外,财政支出绩效评价机构是财政支出绩效评价体系的工作主体,为了改变目前我国财政支出绩效评价工作零碎涣散,缺乏独立性和权威性的状况,使财政支出绩效评价工作制度化、规范化和法制化,真正形成对计划、决策、管理的监督和制约,有专家提出,应在财政部门建立专门的财政支出绩效评价机构,对财政支出绩效评价工作实施统一管理.
值得注意的是,除了政府内部的自我评价,谢旭人同时表示,要加强财政监督,建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制,自觉接受人大、审计监督,进一步扩大向人大报送部门预算草案的范围并逐步细化报送人大审议的预算草案,增强预算透明度,加大信息公开力度.由此预期,“外部控制”有望在财政资金运用中被逐渐引入.
经济学家普遍认为,在开发初期,政府应集中相当的财力来支持西部的生态环境建设和保护、基础设施建设以及其他关系重大的大型骨干工程建设.但随着时间推移,当开发声势已形成,政府转变角色的历史时刻就到来了,开发进入第二个阶段――主要依靠市场的力量,依靠社会民众的力量以得到不断推动的阶段.这时各级政府要淡出直接的经济参与,变“干预经济”为“服务经济”.从某种意义上说,这也是西部大开发过程中提高公共财政政策效率的应有之义.