财政支出项目预算编制环节财政投资评审的作用

财政投资评审是财政职能的重要组成部分,是财政投资项目监督和管理的基本手段之一,在促进财政支出管理科学化、精细化,完善财政投资项目资金运用全过程监管等方面发挥了重要作用.而财政支出预算管理包含编制、执行、监督三大环节,在实际工作中,预算执行环节通过加强帐户控管,基本上能实现集中资金、集中核算和集中支付,但在预算编制和预算监督环节上,由于涉及到技术性的方法创新和较多的政府行为等,使得此两环节管理相当乏力.

一、当前财政投资项目管理模式存在的主要问题

目前在我国,对财政投资项目的管理主要是通过财政部门和其他经济管理部门之间的职能分工,共同介入、各司其职切块管理的.其分工是发展改革部门负责立项、批复概算,财政部门编制预算、监督预算执行,建设部门制订基本建设程序和基本建设管理制度、监督工程质量,审计部门对建设项目预算执行情况和决算进行审计.各部门既分工又有合作,比如,决定一个项目上不上,上多大的规模,决策权主要在发展改革部门,财政部门只是在项目确定后,根据项目概算来下达预算并拨付资金.由于财政部门未能有效参与财政基本建设项目投资的前期评审,以至于发展改革部门确定的项目是否符合地方发展要求,决策是否恰当,安排是否合理,投资额是否准确,财政部门往往是事后被动应付,根本无法在预算环节对项目的投资决策产生实质性的影响,凸显出以下一些问题:

(一)项目决策流于形式,可行性调研不够充分 项目投资决策层对项目前期决策的重要性认识不足,普遍只将其作为项目走过场的一个必不可少的环节,疏于审核,流于形式.一些项目业主在部门和单位利益驱使下,为争取财政性资金投入,片面夸大项目使用效益.有的项目还是“面子”工程,或是“献礼工程”,围绕“长官意志”转,立足宏观出台的建设项目政策,地方立马紧跟,依样画葫芦制订相应项目的引进或是配套政策,也不管项目是否符合地方发展的需要.再加上项目资金来源姓“公”,是所谓用国家的钱建设国家的项目,容易产生麻痹思想,一般都是临时成立或组建“指挥部”、“筹建办”等机构负责基建,项目法人责任制就难以落实,形成投资主体缺位;而临时机构又会因为组成人员业务素质参差不齐,而出现对施工企业监管不力,施工现场签证不规范,造成资金浪费的局面.在项目可行性调研上,缺乏严格的科学评估、规范的评审和论证,可行性调研报告形同虚设,以至于项目盲目上马,损害国家利益.

(二)项目建设“自建、自监、自用”三位一体,缺乏投资控制理念 “资金来源是财政,项目建成自己用,反正不要我掏钱,怎样舒服怎样来”,有相当多的建设单位持有这种思想.项目的建设、监督都是自己,建成后自己又是直接受益者,于是建设单位往往站在自身利益的角度,满足自身使用的需要而提高了标准、扩大了规模,从节约财政资金和兼顾工作实际着想的比较少,投资控制观念相当淡薄,从而导致项目工程出现概算超估算、预算超概算、结算超预算的三超现象.还有一种项目搭车现象,在原有申报、立项的项目基础上,边建设边增加,名义上是调整,其实是盲目扩大项目规模,最终项目结算时已是面目全非,有的项目甚至是本末倒置,这些现象不仅仅使单个建设项目失控,而且严重干扰了财政预算的编制和执行,并影响到后年度的财政预算安排大局,甚至带来腐败问题.

(三)忽视项目基本建设程序,前期设计、规划不科学 这种问题带有一定的普遍性.项目前期没有深入细致的调查研究,没有规范的施工规划、设计方案,对项目设计阶段重视不够,以致方案不合理、不科学.或是设计观念落后过于保守;或是设计重技术轻经济,没有“多少面粉做多大饼”的意识;或是为了赶进度、赶工期;或是设计单位顺从建设方贪大求洋的意愿等.由于前期设计、规划的不科学,形成了错漏残缺、“肥梁、胖柱、深基础”、“高投入低产出”的场面,造成施工时因矛盾重重而现场反复商洽、变更、返工等严重后果.这种忽视基建程序的结果拖延了工程工期、浪费了大量的材料、加大了管理成本、增加了工程造价,最终损害了国家资财,真正是得不偿失遗害无穷.

(四)工程预算失真、造价高估冒算,严重背离实际 一些部门和单位受利益驱动,在争取项目时故意压低投资估算,形成概预算失真;在争取资金时故意加大财政投资总量,“戴个高帽”人为虚高;在项目施工时,也有部分施工企业抱着蒙混过关的侥幸心理,故意抬高工程造价,存有“审漏就赚”、“审出再减”的念头.而对于财政监控却相对弱化,甚至虚与委蛇,有的项目审核财政部门只能简单参与或走过场;有的项目干脆就没有财政部门评审或审核一说;财政部门缺乏强有力的制约机制.凡此种种现象,导致了“项目申报时:戴个高帽;项目审批时:拦腰一刀”,或是“半拉子工程”的局面,造成了大量资金浪费,从而也使工程造价不真实,严重背离实际.

(五)项目建设监管不到位 一是管理部门的监管“错位”与“越位”.由于财政投资项目是政府行为,在管理和监督上往往涉及多个政府部门,容易出现政出多门、监督标准不一等问题,再加上各部门缺乏相互配合、相互制衡的机制,存在重复检查、各自为政,造成监督、管理的“错位”与“越位”;二是工程监理的“缺位”与“换位”.由于监理市场的不正当竞争,唯利是图导致监理作用弱化.一些监理单位为了钻“空子”,投标时报了一套职称高、经验足、实力强的人马,而项目施工时要么以种种理由换人,要么监理人员走马灯式的跑动监理多个项目,造成监理力量不足,甚至滥竽充数的现象.

(六)招投标环节缺乏财政评审,工程造价控制难以到位 由于项目工程造价管理普遍存在重后期轻前期的现象,使投资项目造价没有得到很好地控制,不仅会使财政资金流失,而且有可能滋生腐败.一些预算、标书的编制机构站在承建方的立场,提高了工程造价幅度,达到套取国家资金的目的.有的人为编制错漏设计方案预置缺陷;有的与承建方串通一气明招暗定;有的非法转包哄抬市场;有的不合理的低价投标勾结舞弊;有的弄虚作假肢解项目再违规分包等等,这些现象严重违背了公开、公平、公正的原则.而财政投资评审机构作为非营利性机构,履行职能对建设、施工单位的行为进行监督,不会因机构经济利益而被被评审单位意志所左右,能够从出资人的利益出发,有效履行监督职能.

二、财政支出预算编制环节嵌入财政投资评审的作用

随着财政管理体制改革的逐步深化,加强财政管理,特别是加强财政支出管理已成为当前和今后财政改革的突出任务.财政支出管理是一个从预算编制到执行、监督的有机整体,部门预算有效改变了各部门“基数加增长”的传统资金分配方式,优化了资源配置;国库集中收付改变了传统的财政资金“以拨代支”的支出方式,提高了资金使用效率;政府采购制度的推行,是为了节约财政资金,提高支出的透明度.而这些制度的实施,都对财政资金管理提出了新的要求.为了更好地适应财政支出管理制度改革形势的发展,财政投资评审审时度势应运而生,边实践边总结,不断拓展评审环节和范围,由蹒跚学步到趋于成熟,探索出了“先评审、后编制”、“先评审、后拨款”、“先评审、后批复”的评审工作模式.

按照项目预算管理的科学化、精细化的要求,各级财政投资评审机构应当为各级财政部门预算编制、执行提供科学、准确、合理的依据,使各项资金的分配更加完善、管理更加精细、决策更加科学.而多年来的工作实践,使我们也看到建设项目损失浪费最多、影响建设成本最大的是在工程前期的决策、设计环节的事实.如何站在“大财政”的高度,发挥财政投资评审的职能作用,为财政综合预算管理服务,是一个摆在我们面前的现实问题.为此,加大对财政性资金的监管力度,在财政支出项目预算编制环节切入财政投资评审,由老模式的“全面出击”转换为新形势下的“关口前移”机制,严格进行项目评审和跟踪问效,真正把国家的有限资金用在刀刃上,发挥出财政资金最大的投资效益.

(一)充分运用财政评审职能优势,把好项目预算编审关 目前部门预算的草案是由各预算单位自行编制的,财政各业务科室只是分别下达支出限额和对各预算单位编制的草案进行汇总,而各预算单位出于本位思想,利已之心,往往会利用自己掌握的信息优势,在编制预算中注入了太多的“水分”,显示出严重的机会主义行为倾向.在预算编制环节适时地嵌入财政投资评审,充分运用财政投资评审职能,强化项目的技术性把关,挤干 “水分”,剔除项目中的虚列成分,晒出项目家底,为合理确定项目预算和准确确定预算指标服务.而且,财政投资评审机构作为财政部门的内设机构,不以营利为目的,能够客观公正地开展工作,出具的评审报告能确保用款部门和单位必要、合理的资金数额.还可以通过财政投资评审,合理确定投资额、工程进度以及标底价等,形成“倒逼”机制,倒逼部门预算单位合理安排项目支出预算,建设单位合理安排工程进度,倒逼相关部门科学合理安排部门预算,从而真正实现财政投资评审“三先三后” 的工作机制,即“先评审后编制”、“先评审后拨款”、“先评审后批复”.

(二)关口前移项目建设前期阶段,有效遏制“三超”现象 除预、决(结)算编制中的“水分”外,建设项目较多的投资浪费、损失是在工程前期的决策、设计、施工合同约定等环节就形成的,而这些环节造成的浪费、损失在预、决(结)算评审时“生米已成熟饭”.因此,关口前移就是指财政投资评审在项目的立项、可研阶段就要介入,充分参与调研,并同步对项目的规划、设计方案和建设方案进行评审,可以较为准确地计算出工程建设项目所发生的全过程费用,包含土地成本、前期规费、工程造价、资金成本和相关管理费用等.一是理清项目概预算思路,通过项目经济绩效评审,让决策层事先能了解到完成该项目所需的资金规模、投入估算和能实现的经济效益,发挥参谋作用;二是既能防止预算编制过大,又能防止有意或无意的漏列和少列预算,将项目超预算、超规模、超标准现象遏制在萌芽状态.

(三)强化招投标阶段的财政评审,合理控制工程造价 现行的招投标阶段,由于开标前的防止泄密等种种原因,评标专家在评标时的时间相对有限,根本无法对项目单价是否在合理报价范畴给予充分对照审查,而投标公司又是鱼龙混杂,一旦中标的是些蒙混过关的投标单位,势必造成经济损失.对于财政性投资的项目,如何在招投标阶段把好评审关,合理控制项目工程造价,也是财政投资评审工作的重要环节.本着替政府理财,为国家节约的原则,项目在进入招投标程序之前先进行财政投资评审,通过调查市场掌握人工、材料、机械等单价来编制合理的施工预算标底(或上限值)作为招投标控制价,从而有效地规避施工单位的不平衡报价和招投标市场的恶意竞争.在对招标文件的评审上,注意审查合同文件相关条款, 保证文件的严密性,可以减少在工程结算环节出现扯皮拉索, 这样也有利于工程实施阶段的工程质量、进度和造价控制.


(四)事前监督,事半功倍 充分履行财政投资评审职能,加强对财政性投资项目的事前监督,不仅可以有效遏制相关部门的弄虚作假、高估冒算等行为的发生,避免事后监督时出现“问题已经发生,损失难以追回”的现象,切实做到防止财政资金损失浪费,而且还可以大大减轻财政监督的压力,减少项目实施过程中的审核次数,节约人力、物力、财力.就是对于财政投资评审工作自身而言,服务于预算管理全过程的评审,未免战线过长,精力分散,效果可能是事倍功半,而将投资评审牢牢嵌入到预算编制环节中,取代而之的效果是事半功倍.

(五)立足源头除隐患,消除滋生腐败土壤 近年来,工程建设领域已经成为腐败问题发生的高危区域,“项目上马,官员落马”、“大楼建起来,干部倒下去”的案例已是屡见不鲜.工程立项人情审批、不按规定招标投标、暗箱操作违规中标、项目超标资金失控、工程施工虚报造价等现象,严重影响了党和政府的形象,败坏了社会风气,破坏了正常的竞争秩序.在项目预算编制环节牢牢把住投资评审关,起到了源头治腐作用,消除了滋生腐败土壤,做到了防患于未然,节约了财政资金,促进了党风廉政建设.

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