本站原创摘 要 ：切实增加农民收入,是解决“三农”问题的重要举措.但就我国农民来自第一产业的人均收入增长状况来看,我国农业财政资金的使用尚存在绩效不高的突出问题.故本文拟从农业财政政策的目标定位、各级政府责权分配、支农资金的投资结构、补贴方向及使用效率等若干方面着手,来探究我国农业财政政策绩效偏低的原因所在.并在此基础上对症划策,为发展和完善我国农业财政政策提出一些浅近的意见和建议.
关 键 词 ：农业财政政策；绩效；目标定位
作为国家财政政策的重要内容,农业财政政策是农村经济社会协调发展的重要财力保障和物质基础.我国的农业财政政策,在改革开放以来的30多年间,发生了很多重大变化,对于推进“三农”问题的解决,改善农民收入,调整国民收入分配格局等,都发挥了重要作用.然而,从国民收入的总体分配来看,农村和农民仍然处于收入的低洼地带.党的十六大报告明确提出,提高农民收入是全面建设小康社会的重大任务,2004年1号文件又明确了以促进农民增收为主题.所以目前有必要提高农业财政政策绩效,增加农民收入.
一、我国农业财政政策的绩效不高
由农民人均来自第一产业收入与农业财政资金总量的对比关系来看,近年来,我国农业财政政策的绩效并不理想.1998年前后,我国实施了积极的农业财政政策,农业财政资金投入增长较快,1996年到2001年的五年间,农业财政支出由1011.82亿元增加到1456.73亿元,每年平均增长15. 77%.,但这5年间,农民来自第一产业的收入却与财政资金投入反差强烈,从1996年的1193元到2001年的1165元,整体来看,不升反降.所以说,我国近年来的农业财政政策绩效不高,在继续加大对农业的资金投入之外,还要深入挖掘政策绩效不高的根源,对症下药,切实增加名农民收入.
二、我国农业财政绩效不高的浅层次原因分析
首先,现阶段国家用于农业的资金结构不够合理导致农民直接受益的资金比重相对较低.国家财政用于农业的资金结构与农民直接受益的资金比例息息相关,支援农村生产支出、农业科技三项费以及农村救济费是农民直接受益的三项财政支出,农林水气象等部门事业费和农业基本建设支出是农民受益较少的财政支出.援引1990年到2001年的数据,前三项支出的比重由47. 88% 下降到30. 80%,而后者比重由52. 12% 上升到69. 20%.由此可见,农民直接受益较多的资金投入呈下降趋势,受益较多的资金投入却呈上升趋势,这种资金结构的不合理直接限制了农民的收入增加.
其次,国家对农业的补贴主要集中在流通环节,也限制了农民受益.从1996年到2001年间,国家每年用于农产品流通的补贴在300亿元到800亿元之间,补贴数额确实很大,但对于农民增收的贡献率却不高.
再次,农业财政资金的使用效率低下,也限制了农民收入的增加.资金使用效率取决于资金管理体制,当前农业财政资金管理体制还存在很多不合理的方面.其中,涉农部门过多导致了农业财政资金管理体制分散,不利于资金的统筹安排和使用；同时,下拨的农业财政资金要跨越很多政府部门,在下拨过程中被各级政府占用较多,致使政策执行成本增加,资金使用效率降低.
另外,财政支农责任在各级政府之间的划分不够合理,应由政府投资的项目和应由地方政府投资的项目没有明确界定,这是由现行的不完善的分税制财政体制导致的.地方政府一般情况下是根据对地方财政的贡献率制定财政投入比例,农业一直以来都是财政收入贡献率较低的弱质产业,所以地方政府便相对减少对农业的财政投入.地方财政用于农业的支出逐年下降,1991年占地方财政支出的9.6%,1995年下降为7.9%,2000年下降为6.6%.在产粮大省,这种情况尤为严重.现行的粮食风险金实行和地方按1： 1.5 比例配套,主产区粮食的大量调出将导致地方配套的那部分资金转移流失,地方投入农业的资金越多,流失的利益越高,所以地方就会相对削减农业财政支出,以减少利益流失.由于农业是关系到国计民生的大事业,政府应该承担主要财政支持,降低地方政府的负担,只有这样才能保证农业财政投入的不断增加,农民收入的持续增长,进而提高农业财政绩效.
三、目标定位不合理是我国农业财政绩效不高的根源
在传统财政政策条件下,通过增加农业财政投入、增加农产品的产量,就会促进农民增收,财政投入与农民增收基本上是一种间接投资关系.在上世纪90年代之前,我国一直处于短缺经济时期,国家通过投资农业生产领域和流通领域,提高农产品产量、稳定提高农产品收购,就会提高农民来自农业的收入.
但是自上世纪90年代中期始,我国的主要农产品摆脱了长期短缺的局面,实现了农产品总量的基本平衡,并且向丰年有余的方向转变.大背景的改变令过去一直贯彻的农业财政政策明显不再适应,通过增加农产品产量、提高农产品收购的办法已经很难再提高农民收入,农民通过农业生产获取的收入不仅没有增长,反而开始下降.这就要求及时将直接增加农民收入作为农业财政政策的目标,而不能再通过提高农产品产量间接提高农民收入.
四、现阶段提高我国农业财政绩效的对策
针对现阶段我国农业财政绩效不高的现状,有必要采取相应对策,调整现有农业财政政策中不合理的部分,以提高农业财政绩效,增加农民收入.
首先,应削减农口的事业费用,优化农业财政资金结构.合并分工繁杂的农口单位,如林业局、畜牧局、水产局等,成立统一的农业部门,一方面可以减少农业行政管理费用的支出,另一方面还可以提高农业行政管理效率.节省下来的资金可以用于支援农村、农业生产的支出,促进农民增收.其次,针对农业财政资金管理体制问题,改变当前不同的农业财政资金由不同部门负责的状况,实行由一个部门统一调度农业基本建设资金、农口事业费、粮棉油补贴等项财政资金.在使用上,要确保农业财政资金的统筹安排.其次,要提高国家农业财政补贴效率,将间接补贴转为对农民的直接补贴.通过削减税收的方式,直接增加农民收入.同时,要增加农民收入,还要调整财政政策,支持农民转向非农经济,调整产业结构,提高农村生产资料的使用效率,这样才能实现农民收入与国民经济的同步增长.（作者单位：河北省张家口市康保县财政局）