我国农村非正规金融的法律规制与

摘 要 ：农村金融是农村经济发展的重要支撑,非正规金融在农村经济发展中起着举足轻重的作用.农村非正规金融由于其存在和发展的原因具有不可比拟的优势；但因缺乏法律的规制和监管,其弊端也日益凸显.因此,对农村非正规金融进行立法规制,加强金融监管,引导其在法治轨道上与正规金融形成良性互动,是构建和谐农村金融生态环境的必由之路.

关 键 词 ：非正规金融；法律规制；农村金融

文章编号：1003－4625(2010)08－0073－04　中图分类号：F830.6　文献标识码：A

“金融是现代经济的核心”,农村经济发展离不开农村金融的有效支持.而很长时间以来,在我国农村的金融市场上,除了正规金融之外,非正规金融也占有相当大的规模.据统计,我国一些地方的民间融资规模已经占到当地国内生产总值的8.88％－10.53％,贷款余额的12.37％－14.66％,存款余额的6.92％－8.2％.在农村,特别是沿海地区的农村,如浙江、福建、广东等地,非正规融资几乎撑起了当地经济发展的半边天下.然而,就是这种在农民生活、农业经济、农村发展中扮演着不可忽视角色的非正规金融,长期以来却不为法律所承认,游离于体制之外,地下性的暗箱操作衍生了许多非法活动,导致我国金融市场出现巨大的风险.因此,农村非正规金融作为农村金融经济不可或缺的一部分,也必须走法治化途径,通过法治把它固定化、制度化和规范化,这样才能真正成为农村正规金融的有益补充,从而改善农村金融的生态环境,促进新农村建设更好更快地发展.

一、农村非正规金融的内涵分析

(一)农村非正规金融的概念

界定农村非正规金融首先要界定非正规金融,而学界关于非正规金融的定义也是见仁见智,存在诸多不尽相同的概括和解释.张惠忠在《民间金融新论》中认为民间金融是指那些较为分散,缺乏组织性和连续性,发生在各种非金融企业(特别是在中小企业)之间、企业与居民户之间的各种投资和资金借贷活动,它是相对于正规金融(受国家金融法律法规保护、规范和政府严密监管的合法的金融交易关系的总和,其中包括经政府审批设立并接受监管的国家不控股的股份制商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社、城市商业银行等民营金融机构从事的合法金融活动)的一个概念.郭沛在《农村非正规金融：内涵、利率、效率与规模》中认为,非正规金融是指非法定的金融机构(即非正规金融部门)所提供的间接融资以及个人之间或个人与企业主之间的直接融资.总体来说,学者们把非正规金融几乎都等同于民间金融,笔者也赞同这种说法,一是反映了历史传统,二来也通俗易懂,便于理解.农村非正规金融应该是以农村为区域范围,未经法定程序登记注册的,游离于国家金融监管体系之外的,民间自发进行的金融交易活动的行为.

(二)农村非正规金融的形式

回溯历史,农村非正规金融已经源远流长几千年,随着农村经济的深入发展,为了适应经济发展过程中出现的各种经济形式和经营方式,我国的非正规金融所容纳的融资形式也呈现出明显的多样性.经过总结,目前活跃在我国农村中的非正规金融按照组织化程度分为三种形式：一是非组织化的非正规金融,其特点是无组织无机构,表现形式主要有民间借贷和集资；二是有组织无机构的非正规金融,以合会、标会等各种金融互助会形式存在；三是有组织有机构的非正规金融,如地下钱庄、私人银行、典当行、基金会、部分信用社等.其中,民间借贷是目前我国存在最广泛的非正规金融形式.这种形式一部分是发生在亲友之间的互助性借贷,是非盈利性的,一般是无息借贷或利息很少；另一部分则是营利性借贷,利息通常都很高.

二、我国农村非正规金融法律规制的现状

虽然农村非正规金融与正规金融相比,具有一些不可替代的优势,但它同时也是一把双刃剑,在对农村经济和乡镇企业发展起促进作用的同时也隐藏着巨大的风险.如不加以合理引导和法治规范,将会损害金融市场健康,影响社会稳定.

(一)规范非正规金融的宪法基础

我国宪法明确规定,“公民合法的私有财产不受侵犯.国家依照法律保护公民的私有财产和继承权”.财产权确立的意义之一在于使公民获得了对自己财产的自治权,个人可以按照自己的意愿自由处置个人资产,包括放弃自用转给他人用,为自己的财产寻找升值的出路.对公民合法财产的保护既是公民其他权利得以行使的基础,也是市场经济法制不可动摇的前提.而非正规金融――私人之间按照约定的条件转让资金的权利,其产生和发展的法律根据,从根本上正是来自国家保护公民合法私人财产的宪法条款.

(二)农村非正规金融法律规制的缺失

从经济学意义上讲,非正规金融与正规金融的根本区别,在于交易是否在国家法律法规的保护和规范之下进行,以及是否处于政府监管之下从事经济活动.由于我国长期以来并不重视农村非正规金融,因此这方面的法律几乎没有.非正规金融还极易与非法金融混淆一起,前者的组织和活动在银行、证券、保险等正规金融所组成的范畴以外.由于它们没有法定统一的记录,难以获取其行业的标准数据,其运行不受国家宏观调控,交易过程不受政府监管,结果也不受法律的认可和保护.尽管如此,非正规金融并不违法,是被社会默许的.而非法金融是危害社会健康运行的,是法律法规和道德规范所不容许的,应当绝对禁止,如违规操作、非法集资、金融诈骗等.因为没有法律的认可和保护,农村非正规金融产权的保护只能通过私人来提供,这样就极易导致其管理缺乏秩序,一些不法行为就会乘虚发生,带来很多的不安定因素.

1.农村非正规金融的立法重视程度不够

农村非正规金融在整个国家和社会的实际地位和状况,决定了我国对农村非正规金融立法的重视程度不可能达到发达国家那样.通常情况下,立法首先是以国家的整体利益为基准和根本出发点的,这就决定了对农村非正规金融的立法在完备性方面达不到其他法律那样的细化程度,从而间接地决定了农村非正规金融的相关法律和规定的不完整；同时,农村非正规金融法律与规范制定的进度往往滞后于农村非正规金融及其形式的实际发展,由于针对农村非正规金融及其形式的立法也都是从国家的利益出发的,并没有将农村非正规金融作为一个整体的金融现象来对待,所以导致针对农村非正规金融具体形式的各种法律规定之间缺少内在的联系,呈现分割和独立的情形,这也使得针对农村非正规金融的法律与规范缺乏与其他法律和规范之间的有机联系、沟通,从而影响了农村非正规金融相关法律的发展与完善.

2.农村非正规金融缺乏完整、统一的制度体系

立法的不重视直接导致制度的不完整.现行法律中对非正规金融的规定散见于《民法通则》、《合同法》、《证券法》、《刑法》等基本法律以及政府发布的行政法规、规章和最高法院的司法解释中,且多为原 则性规定,条款相对模糊,不具有可操作性.由于缺乏统一、完整的制度体系,不同位阶法律法规之间缺乏必要的协调性.例如,《合同法》明确规定合法的民间借贷行为受法律保护.最高人民法院也在有关司法解释中确认了民间借贷利息在不高于银行同期贷款利率四倍的范围内以及公民与非金融企业之间意思表示真实的民间借贷行为受法律保护.但这样的合法民事行为在《非法金融机构和非法金融业务取缔办法》中就可能变成非法金融业务活动,并将承担被罚款的行政法责任.类似法律问题的界定模糊以及不同位阶法律规定之间的冲突,使得相关主体较难区分所涉及的民间融资合法与否,客观上增加了交易成本.相反,也因为没有稳定的制度预期,对某些非法融资活动甚至可能被误认为正常的民间融资,逃避政府的监管和法律的惩处,一旦出现问题,所造成的损失往往难以挽回.

3.农村非正规金融法律法规落后于经济和社会需要

我国现行的许多金融法规都是在特定的金融环境和经济发展时期出台的,且以政策引导和行政命令为主要形式,表现出临时性、应急性,缺乏长远的制度设计和规划,权威性较低,头痛医头脚痛医脚的特点.在当前经济转轨过程中,较多条款规定已显示出一定的滞后性,不能适应经济和社会发展的需要.随着社会日新月异的发展,原有的很多有关农村非正规金融及其形式的法律规定并没有随着社会的发展而及时地被补充、修改、完善或者废止.相应的补充、修改、完善或者废止这些法律条文的权利也并没有被赋予地方,地方政府因此很难根据自己本地区的具体情况对农村非正规金融及其形式制定具体的地方性法规来进行约束,一旦出现问题,地方政府对农村非正规金融发展不敢主动进行协调、引导或者约束,而是等待和上级的精神,这对农村非正规金融的健康发展极其不利.

4.农村非正规金融的执法主体不统一

在法律规范下针对不同的农村非正规金融形式的执法主体的规定存在很大的差异,这些执法主体有基层的县级或乡级政府,基层的公检法机构,金融监管部门等.而且在有的规定中对各个执法主体之间如何进行协调与配合缺乏明确的权力划分和职能分工,导致在具体管理上往往各自为政；而在执法中经常出现的问题就是通过行政手段、行政公文或者某一个行政系统的规定来代替法律对农村非正规金融的发展进行限制,比如农村合作基金会的发展当中就普遍存在这种情况,现在进行的农村小额贷款公司的试点也是通过行政的手段和金融监管的联合形式来进行的.行政部门的权力和法律规定的权力之间的互相冲突在现实中屡见不鲜,以合会为例,法律对此规定的空白不得不由政府部门通过自己行使职权来弥补法律缺失的尴尬,但也造成政府部门在具体执法时遭遇到无法可依的窘迫,行政部门超越自己的职权范围做出的行政行为在现实中因为可以补充法治的不健全而被默认,这种违背法治要求的结果必然导致执法者和被执法对象的互不信任.

5.农村非正规金融的监管制度存在欠缺

在我国数额巨大的农村非正规金融交易中,仅有小额信贷处于我国金融监管之下,其余金融形式都缺少相应的法律监管.即使有所谓的监管,也大都是事后监管.也就是说,金融法规的事前风险防范机制未能对农村非正规金融起到作用,政府对农村非正规金融的事后监管,是在金融风险发生后才对相关责任主体进行刑事处罚或进行民事赔偿.就内部监督而言,大部分农村非正规金融机构都没有建立规范的内部控制制度,没有严格的财务管理及审计稽核制度,缺乏对每笔贷款贷前、贷中、贷后严格的调查和审核,加大了农村非正规金融的风险系数.

三、完善我国农村非正规金融法律规制的对策建议

在新农村法治建设中,无论是农业生产的持续发展,还是农村社会的长期稳定,关键取决于广大农民的合法权益是否能够得到持续而有效的保护.因此,农村非正规金融的长期存在和发展,一定程度上证明了其自身适应社会的合理性,因而将其纳入国家的法治体系当中,切实保护无论是作为贷方还是借方的农民的合法利益,是新农村法治建设的理性选择.

(一)引导非正规金融进入合法化渠道

由于非正规金融在我国长期以来是被打击和取缔的对象,要保持非正规金融的长期发展,就应该积极促成农村非正规金融活动的合法性,将具有正面效应的农村非正规金融作为正规金融的后备军,通过制度建设和立法监管等手段,采取积极扶持的态度和政策,使其合法化、公开化.

第一,尽快完善非正规金融立法.

依法治国的前提是有法可依,因此,通过立法对正当的农村非正规金融及其活动进行法律上的界定,是当务之急.我国应尽快制定和完善《民间融资法》、《合同法》等法规体系,为民间金融的发展创造必备的法律制度环境.在这方面,有些地方已经有了一些试探性的运作,如2005年8月,温州市人民政府出台了《关于加强民间融资管理的意见》,把民间金融机构的金融活动,通过法律、登记、自律管理的方式进行规范.

与此同时,要健全和完善相关配套法律制度.首先,抓紧制定《农村合作金融法》,尽可能将农村非正规金融纳入农村合作金融体系,让民间资本入股农村信用社,在利益基础上充分体现自愿性,特别是对那些具有较高组织性的非正规金融组织进行改造,使之在农村金融市场中立足生根；其次,不断完善反垄断法,打破金融业的国有垄断局面,创造一个有利于金融业发展的公平竞争环境；再次,放松利率管制,让利率的生成机制正确反映资金供求关系,尽早实现利率市场化,这样有利于发挥非正规金融机构经营灵活、方便等方面的竞争力；最后,加快建立存款保险制度,提升民营银行的社会信誉,保证金融秩序的稳定.

第二,健全非正规金融的准入和退出机制.

公平的竞争秩序需要有制度的保护,其中最关键的环节就是反对歧视,做到市场的平等准入和公平竞争.我国政府长期以来对农村金融市场准入的严格限制,维护了现有金融机构的垄断地位,抑制了竞争,不利于农村金融服务质量的改善,也不利于新的农村金融组织的创立,更不利于农村金融产品的创新,造成农村金融组织资源和金融产品供给不足,形式较为单一.因此,国家必须通过政策和法律,降低市场准入门槛,开放农村金融市场,建立多种金融机构并存、功能互补、协调运转的机制,打破和消除垄断格局,真正形成基于竞争效率的农村金融业组织结构.

缺乏市场退出机制是中国金融市场的普遍性问题,这不符合市场经济的客观要求.只有建立优胜劣汰机制才能使金融机构感受到强大的市场压力,进而自发地产生改善服务和经营管理,严格控制风险的动力.在建立金融市场的退出机制之前,应当首先建立存款保险制度.存款保险制度是市场经济条件下金融领域的一项重要的基础性制度安排.银行等存款类金融机构按照规定标准参加存款保险和缴纳保费,当某金融机构倒闭破产时,由存款保险机构按规定的标准及时向存款人予以赔付并依法参与 或组织清算,这样可以有效保护和补偿中小存款人的合法利益.只有建立和完善金融市场的准人和退出机制,对资不抵债、管理混乱的金融机构坚决实行市场退出,才能及时化解金融风险,逐步形成竞争性金融市场环境,提高金融资源配置效率.

第三,建立完备的农村非正规金融的监管体系.

金融监管不是简单的取缔,更应重视事前的审慎防范,防患于未然.由于农村非正规金融本身的不规范性,很容易演变为非法资金的绿色通道,而这些形式自身也有可能演变为带有犯罪性质的组织,金融资源和非法组织的结合,必将给社会的发展带来很大的破坏性.而完备的非正规金融监管体系,可以定期采集非正规金融活动的信息,适时向社会披露信息和揭示风险,形成风险自负与风险内敛机制,对于那些被确凿证实具有很大社会危害的活动,可以立即予以禁止和惩处.

完备的非正规金融监管措施主要包括：首先,健全监管指标体系和风险监测预警体系.具体应做到落实非现场监管与现场检查联动机制,按照高风险、严监管的原则,加强对重点机构和领域的现场检查,提高检查实效性；其次,要实施法人机构的属地监管,合理配置主监管员,增加县域金融监管力量；再次,加快改进信息披露制度的步伐,增强信息披露透明度,提高社会监督力度和市场约束能力；最后,加强资本、公司治理、内部控制等重点领域监管.这将督促农村非正规金融机构建立资本补充、约束和纠正制度,限期达到资本充足率监管目标,促进其审慎经营和理性扩张；督促农村非正规金融机构建立分工合理、职责明确、报告路线清晰的公司治理架构,健全相互制衡的运作机制,提高其科学决策水平.

此外,为了达到有效监管的目标,还必须实融监管的多元化.除了银行的监管部门之外,还要有合格的金融审计机构,以及存款保险公司.只有在体制设计上充分考虑到这些金融监管机构的相互利益牵制和监管机制的相互制约,才能获得民间金融机构的真实信息,切实提高监管的有效性.除了的监管之外,还要尤其重视行业自律,机构的内部控制以及市场约束的补充与配合,即将政府的外部监管和金融业的行业自律有机结合,构筑监管体系的两道“防线”.

(二)促进农村非正规金融与正规金融的良性互动

我国农村非正规金融是农村金融制度改革不可忽视的重要组成部分,它与正规金融之间存在着既相互排斥又相互依存的辩证的关系.所以,二者互有优势,之间既有竞争关系,也可以利用互补关系进行合作.正规金融通常有广泛的基础设施、资金来源,但他们却远离农户,因此获取准确信息和降低风险都较困难.相比较而言,非正规金融机构贴近农村,贴近农户,具有信息优势和较好的合约实施机制,而且更具有弹性和创新性.有鉴于此,有必要通过法律的形式对二者的关系进行合理的疏导,利用正规金融机构的资金优势和非正规金融的信息和履约机制的优势,将二者连接,创造便利条件,建立两者相互合作优势互补的关系,构筑一体化的农村金融制度,从整体上改善农村金融生态环境,从而更好地为农村经济发展提供资金支持.

(责任编辑：贾　伟)