本站原创行政指导作为一项新型行政管理方式,代表着现代公共管理发展趋势,是积极引导社会公众有序参与公共管理的制度创新,在当前社会转型和经济转轨时期具有非常重要的理论价值和实践意义.近年来,宁波市慈溪工商分局非常重视行政指导工作并进行了积极尝试,一批原创的行政指导项目的推广普及产生了积极的法律效果和良好的社会效果,被宁波市工商局列为全系统行政指导工作的试点单位.作为人文执法、和谐监管典范的行政指导工作要从点的突破到面的普及,实现“一枝独秀”走向“春色满园”,正确认识和准确把握行政指导的本质,是全面落实和创造性开展这项工作的前提和基础.
一、全面准确把握行政指导的科学内涵和本质特征
行政指导,是指工商行政管理部门在职责、任务或所管辖事务的范围内,为适应复杂多变的经济和社会生活的需要,基于国家的法律规定、法律原则和法治精神,在行政相对人的同意或者协助下适时灵活地采取非强制性手段,以有效地实现一定的行政目的,但并不直接产生法律效果的行政行为.行政指导具有非强制性、主动补充性、多方联动性、方法多样性、广义合法性等特征,它是现代行政化发展和建设服务型政府的产物,体现了以人为本、和谐发展的人文精神.
行政指导是对工商行政管理方式的充实与完善.行政指导作为一种新型行政管理方式在工商系统正式全面推广,它标志着工商行政执法的链条更为完整.至此,一条由行政检查、行政许可、行政强制、行政处罚、行政指导组成的行政执法方式真正实现了无缝链接.更为重要的是,行政指导如水无形、如影随形,以其特有的灵活性、广泛适用性,既能与行政检查、行政许可、行政强制和行政处罚相融.如行政提示、案前约谈、行政告诫、行政建议、行政警示、案后回访与行政处罚融为一体,不断完善了行政处罚功能：又能独立适用于其他行政执法方式所不能适用的情形,行政辅导、监管信息公示、示范引领、温馨提示对规范市场经营行为有着特别的功效.
行政指导是对工商行政执法实践的推陈与出新.行政指导作为一个新的法律术语,在系统内的认知度可能还不是很高,但是以行政指导的眼光回顾工商行政执法的实践和工商改革发展的历程.行政指导同其他行政执法方式一样与工商行政管理监管执法实践相伴相随、共同发展.如以前工商部门重点开展的商标注册指导、驰名商标创建、流通领域商品准入与“一票通行”等无不属于行政指导的范畴：新近推出的消费维权行政约谈、小食杂店“脸谱”管理法、规模企业的“健康体检”等,则是行政指导的不断发展和扩充.可见.行政指导是从概念上对工商监管执法实践的高度概括和精确提炼,同时又是对创新监管执法方式方法的科学指导和准确引领.在某种程度上,还是对工商行政管理内涵与外延的极大丰富和有效拓展.特别是对一些行政管理职能边界不清的管理事项提供的新途径.如无照经营等工商行政执法长期难以有效解决的难点问题、不正当竞争无罚则带来的执法盲区、经营者食品安全自律等社会各界长期关注的热点问题以及招商引资等政府关心的重点问题等工商部门均可通过行政指导方式较为妥善解决,达到事半功倍的效果.
行政指导自身具有非常丰富的实体内容和具体的程序标准.行政指导的旺盛生命力和特有魅力,说到底是由其丰富内涵和灵活多样表现形式所决定的.整体内容上,基本涵盖了工商行政管理职能的方方面面,对市场主体准入与退出、市场竞争行为、消费者权益保护等涉及工商职能进行了全覆盖：具体职能上,实现了各环节之间的“无缝衔接”,如上文谈及的行政处罚：表现形式上,至少包括了帮扶、指引、预防、规劝、求助五大类涉及信息发布、提示、辅导、警示、告诫、调解、激励等20多种方式并尚在不断扩充.程序上,行政告诫、案后回访等系列制度的逐步出台得到不断规范,慈溪分局编印的《行政指导工作指南》更是对包含的20个项目作了明晰的规定：实施载体上,有口头告知、拟制统一的的格式文书、书面告示、借助网络媒体宣传、举行约谈、召集座谈等；发展趋势上,随着社会公众有序参与公共服务进程加快和法治建设的向纵深发展,行政指导的覆盖面、影响面、渗透力都将得到进一步的丰富和有效拓展.
二、全面开展行政指导工作的必要性和必然性
全面开展行政指导工作是工商部门监管执法的经验总结和实践的感悟.虽然行政指导是概念上的“舶来品”,但行政指导是与工商行政管理职能产生、发展和完善是相伴相随、相辅相成、相互促进的.如品牌战略、开业指导、信息公示、企业联合打假、合同帮扶、消费维权等可谓自工商诞生就已存在并仍发挥着重要不可忽视作用.同时,消费维权行政约谈、食品安全监管信息公示、行政告诫、股权出质指导等新型指导方式的不断涌现与发展,实现了工商职能的极大丰富,工商监管执法实践的更为生动.行政指导的实践表明,工商部门服务党委中心工作更加积极主动,助动经济社会发展手段更健全,工商工作的知名度、认可度越来越高.行政指导是工商部门服务和谐社会建设、实践科学发展观的具体体现,并已逐步成为全体工商人自觉行动和理性行为.
全面开展行政指导工作是工商部门在新时期的顺势而为和积极应对.伴随着我国经济体制改革和市场经济体制逐步建立、完善,工商部门充分运用市场培育、创业帮扶、创牌指导、秩序规范等行政指导,主动顺应经济社会发展的潮流,积极助动服务经济社会又好又快发展,市场主体的活力得到了持续进发,“中国造”的影响力得到了不断扩展,市场经济秩序得到了不断改善.工商部门利用行业协会搭建发展平台、对家电下乡、企业“学送帮促”等行政指导的生动实践,不仅体现了工商部门的大局意识、责任意识、服务意识,更是表现工商部门特别助动、特别维护、特别监管和特别要求,其效果的不断显现,更是得到了党委政府的肯定并受到广大企业的积极欢迎与主动配合.
全面开展行政指导工作是工商部门自身发展所需和持续生命力增强的必要,行政指导是履行工商职能的一种新方式.这一行政管理方式的充分运用和效果的充分展示,工商的社会影响力、群众满意度、政府的认可度得到不断确认和逐步提升,工商的职能和工作职责得到了不断拓展和有效延伸,工商的法律地位和社会地位得到不断巩固和新的强化,这在历次机构改革和各级工商行政管理部门“三定”方案中已得到了充分体现,并在地方各级党委政府开展的评议机关工作中工商部门名次不断前移得到了具体说明.
三、以务实创新精神系统推进和丰富行政指导工作
对已经开展行政指导的领域既要由点到面、全面普及,又要一以贯之、务求实效：对尚未开展的领域则要善于突破、力求主动,还要理性思考、规范运行.要善于区分和辩证处理好以下几方面关系：
行政处罚与行政指导的关系,行政指导与行政检查、行 政许可、行政强制和行政处罚关系中,容易出现认识偏差的,主要集中在行政指导与行政处罚的关系,特别是在当前经济形势下,误认为工商部门全面开展行政指导工作,会忽视、削弱和放弃必要的行政处罚.总体上看,行政处罚是刚性措施,行政指导是柔性办法,两者都是手段而不是目的,目的都是为了维护公平、公正的市场经济秩序,统一于工商行政管理职能之中.同时,推行行政指导的主要目的,是要力求把行政指导与行政处罚等传统监管手段有机结合起来,降低行政执法成本,改进行政执法效能.细分开来,行政指导与行政处罚是有着实质区别的：从功能上看,行政处罚是依据法律明文规定,更多采取行政强制措施,是实现直接的行政管理目的单方面的行政执法行为：而行政指导则主要是依据法治精神和法律原则,以管理相对人主动协同配合为前提的多方意思表示一致的管理方式,从具体内容看,行政指导与行政处罚虽然都是行政管理手段,但在实施依据、适用范围、实施方式、实施程序等诸多方面存在显著差异.从表现形式看,行政处罚直接体现为行政管理相对人权利的限制,具体表现为统一的法定行为、一定数额的行政罚款等：而行政指导的表现方式形式多样,落脚点是对行政管理相对人的思想意识的纠正和引导,可因地因人而异.从责任上看,行政处罚是工商行政管理的具体职责,是工商行政管理部门的“责任田”,对该行政处罚的没有及时实施行政处罚、不应该行政处罚而实施了行政处罚,直接的法律后果是工商渎职或权力滥用：而行政指导是相关法律、法规或政策赋予了工商部门一定的职权,但没有具体明确的职责,工商部门可以视情积极争取和积极作为,是工商部门的“自留地”.从依存关系上看,行政处罚与行政指导又是相互交融、交替适用的关系,一方面,行政处罚等行政执法方式为行政指导提供了支持和依据：另一方面,行政指导既可以填补行政处罚等传统行政执法手段所留下的空白,又可以辅助行政处罚等传统行政执法手段低成本、高效率地实现其行政管理的目的.如当前实施的案前约谈、案后回访,对“小过”采取行政提示、行政告诫、行政建议和行政警示告示等等就是对行政强制、行政罚款的补充.所以,在监管执法实践中,要善于区分情况、分别适用,善于处理好行政处罚与行政指导的辩证关系,做到刚柔相济、相得益彰.
依法行政与积极行政的关系,行政处罚、行政许可、行政强制、行政检查都有程序法和实体法具体明确规定,是依法行政的具体要求和具体表现,属于“应然”的范围,核心问题是如何做好的问题,而不是可做可不做的问题,因为少做与做得不到位都会产生监管风险和履职风险,工商部门必须以种好自己“责任田”的态度和行为,尽全力去做好做足.以此为前提,要善于发挥行政指导作用,不断完善行政检查、行政许可、行政强制和行政处罚的功能和作用.相对依法行政而言,行政指导更多属于积极行政的范围,就是在工商部门的职能职权范围内,在不违背法律原则、法治精神和政策背景下,从有利于行政管理相对人和满足公众多元需求的角度,探索和完善工商行政管理职能,实现法律效果和社会效果的有机统一.其工作的着眼点和主要方面是对工商部门有责任无手段、新型的经营业态、或依据传统监管执法方式无法解决和实施有效管理的难点、热点、弱点和重点问题方面进行的积极实践和有益的探索.总的原则是政府所想、企业所需、工商所能、法律所依.也就是说在现有工作职能范围内,是工商部门要尽量多做、要积极探索的工作事项,这也是基层工商部门发展创新的最主要方面.
贯彻落实与创新适用的关系,行政指导是一项既定的全局性、综合性、长期性的重点工作,是工商行政管理部门为适应新形势、新任务促进工商行政管理职能全面到位的一个重要的载体和有效途径.作为基层必须要正确认识、一以贯之、狠抓落实、务求实效.从内设机构分工看,法规科负责统领、协调、整合、推动,具体业务科室是既定行政指导项目的创设、制定部门,也是督促各工商所具体抓落实的责任部门,更为重要的是,行政指导工作是一项探索性非常强的开放性工作,因为探索得越深入,求证得越充分,实践得越长久,适用得越广泛.行政指导的空间也就越宽广,行政指导的优势也会体现得更充分.从这个意义上讲,各业务部门和基层工商所既是行政指导工作的具体执行者、实践者,更是丰富和完善行政指导工作的探索者、创造者.所以,务必在依法行政的前提,本着积极行政的原则,重点着眼于运用行政指导解决监管中的热点、难点、焦点问题.狠抓落实,力求实效以实现长效监管、和谐监管的同时,更要创造性主动开展.不断丰富和完善行政指导工作.