本站原创摘 要：旅游公共政策的形成过程会受到诸多因素的干扰.作为全世界旅游产业最发达的地区之一,欧洲旅游公共政策经历的逐步演化的发展过程.当仅从旅游产业演进的维度进行简要梳理时,欧洲地区旅游公共政策的演化明显地受制于旅游产业在不同阶段演进的影响.通过简要回顾欧洲地区旅游产业演进的基本概况,系统论述了旅游产业的演进对旅游公共政策形成的影响过程,对中国制定旅游公关政策具有一定启示意义.
关 键 词：欧洲；旅游产业演进；旅游公共政策
中图分类号：F590文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）07-0150-03
欧洲地区是现代旅游的发源地,是目前全世界旅游产业最发达的地区之一,也是最重要的旅游目的地和客源地.在这样一个对全球旅游产业发展具有举足轻重影响的区域,政府的旅游公共政策经历了一系列的演化,并在很大程度上是受欧洲旅游产业演进的影响[1].进一步梳理欧洲地区旅游产业演进过程及其对旅游公共政策的影响对于认识旅游公共政策的发展趋势及规律有着积极意义.
一、欧洲国家旅游产业演进概况
欧洲经济发达,社会稳定,是西方文明的摇篮,拥有丰富的历史、文化和自然旅游资源,特别是海洋、岛屿、高山、河流以及城市这五大首要旅游资源极具旅游吸引力.1845年,英国的托马斯库克成立了第一家包括提供食、住、行、游等旅游服务的旅行社,开创了有组织地为旅游活动提供各种专业性服务,被认为是欧洲旅游产业化发展的起点[2].经过多年的发展,特别是二战之后,随着欧洲一体化的加快,逐渐形成了欧洲统一的市场.加上欧元的出现和申根成员国的不断增加,欧盟的发展壮大对于欧洲内部各国之间的往来也发生了极大的促进效应.同时,与其他大国相比,欧洲国家国土面积普遍不大,普及广泛的自驾车旅行使欧洲范围内的跨国旅行非常流行.欧洲自身所具备的上述优势使其旅游产业的发展规模迅速领先,走在了全世界的最前沿.自有系统的统计时起,在全世界范围之内欧洲地区旅游份额在全世界始终保持着首位.由图1可知,欧洲国际旅游收入占全球的份额从1960年起虽然略有下降,但均一直保持在50%的平均水平上,仍然在全球旅游市场中扮演着主导角色.
从欧洲内部的演进势头上看,演进的势头一出现分化.传统发达的西欧国家在旅游产业的增速上已成熟趋缓,主要的增速源于新欧盟成员国.根据欧盟旅游统计（Eurostat《Panoramaontouri2008》）,近年来欧盟成员国内的老成员（欧盟15国）份额虽大但增长乏力,而新成员（除了欧盟27国之外的其他国家）所占份额小但增长活力显著.在过夜旅游人次上,2000―2006年时间段内,国际旅游者中的过夜游客在欧盟27国总额达9.55亿人次,期间年均增长1.2%.引领着整个欧盟旅游增长的正是新加入欧盟的成员国.尽管这些新成员在欧盟27国中仅占市场份额的10%,但他们的国际旅游人次增长率从2000―2006年期间年均达5.3%,远高于同时期欧盟15国0.8%的平均增幅.从增长趋势来看,欧盟27国在2006年增长了5%.而同一时期,特别是与欧盟15国的国际过夜游客接待量趋势相比,欧盟新成员国为整个欧洲注入了新的活力.从2003―2004年以及2004―2005年,欧盟15国国际旅游的增长率低于欧盟27国的平均水平.2004年和2005年,欧盟15国分别比上一年增长0.1%和3.2%,而同时欧盟27国则增长了0.9%和3.5%.在旅游经济收入上也是表现出相似的分化.从全部欧盟27国来看,2000―2006年均增长2%,其中2006年旅游收入2432亿欧元,与2005年相比增长3.3%.这是继2004年和2005年之后（分别增长5.2%和4.7%）的持续增长.从份额上看,欧盟15国国际旅游收入占整个欧盟27国地区的90%.尽管欧盟新成员国的绝对值较少,但近几年旅游发展最快的仍是这些国家.他们2004年环比增长了8.6%,2005年环比增长11.5%,2006年则增长8.7%.
总之,从欧洲地区整体旅游产业的演进历程和现状来看,其旅游产业演进的起点较早,历时较长,目前已经进入较成熟的阶段,这都为欧洲地区成为全球范围内旅游产业最发达的地区奠定了基础.但随着亚洲等新兴国家经济和旅游产业的兴起,旅游产业份额在全球范围内出现了此消彼长的动态调整.虽然欧洲地区近年来份额有所下滑,但旅游产业基础雄厚、规模庞大,总量仍然保持在全球50%的份额左右.同时,在欧洲内部,欧盟15国与欧盟27国的新兴成员国相比,旅游产业演进水平的差异非常明显.老牌欧盟国家旅游产业演进已趋于成熟,增速放缓,但绝对值总量却仍占据主流；新兴欧盟国家则在发展速度上更胜一筹,其地位和作用也在不断上升.不论是欧洲整体旅游产业演进的过程还是欧盟内部国家发展水平的差异,均对旅游公共政策的发展趋势形成了一定程度的影响.
二、欧洲国家旅游产业演进对旅游公共政策的影响
(一)欧盟旅游产业演进水平相对较低与旅游公共政策的弱势地位
欧盟地区发达资本主义国家云集,是全球旅游产业发展趋势的代表[3].然而,尽管战后欧盟地区拥有全世界范围内最发达的旅游产业,但相对于其本身已经相当发达的其他产业而言,早期旅游产业演进程度处于一种相对较低的水平,在相当长的时间内并未引起政府的重视,旅游公共政策也一直处于弱势地位.虽然目前所能查阅到的最早的旅游经济现象研究即出现在1899年欧洲国家意大利[4],但在很长时间内相对于其原本就已非常发达的现代化水平和其他更发达的产业,旅游业在欧洲的政治、经济和社会地位一致并突出.传统的制造业、建筑业和新兴的电信业、创意产业的社会和政治地位远高于旅游业[5].欧洲旅游产业也曾一度是在无政府干预下处于自发的演进状态.
欧盟地区旅游公共政策处于弱势地位主要表现在早期的欧盟决策中并没有旅游产业的一席之地.在欧盟看来,旅游应该属于各成员国内部的事务,与欧盟的整体发现关系不明显,况且罗马条约也并未授权理事会对旅游进行超国家干预.旅游产业在经济、社会以及文化方面具有重要意义,即使欧盟拥有像意大利、法国这样通过发展旅游业获得极大收益的欧盟创始国,也是在《罗马条约》签订二十五年后的1982年才开始尝试制定第一个旅游综合政策[3].同时,在欧盟地区奉行的自由市场制度惯性的作用下,政府扮演着市场秩序的“守望者”角色.在没有充分的理由的前提下绝不会轻易地对市场行为横加干预.因此,早期旅游公共政策在欧盟并未受到重视.
(二)欧盟旅游产业演进水平的相对提高与旅游公共政策地位的提升
20世纪80年代中期以后,随着欧盟地区旅游产业演进水平的相对提高,旅游产业的作用日趋明显,促使欧盟开始采取一系列干预措施,促进或规范旅游产业的发展.引起欧盟地区旅游产业演进水平相对提高源于三个原因[6]：其一,希腊、西班牙和葡萄牙三国分别于1981年和1986年加入欧盟,旅游产业在这些国家中具有非常重要的作用.例如1986年,葡萄牙的国际旅游收入占GDP的6.5%,而西班牙占5.2%,希腊占4.7%.而这些国家旅游外汇收入占商品和服务出口贸易额则分别达15.6%、25.9%以及23.2%.这与同时期的法国、意大利和德国相比（国际旅游收入占GDP分别为1.5%、1.6%及0.7%）,旅游产业的地位非常突出.当然,旅游产业份额较高在一定程度上也与这些新加盟国家自身的经济发展总体水平较之欧盟其他成员国落后有关.新加入 340;欧盟成员显然强烈要求将旅游列为欧盟最高决策的议事日程.其二,欧洲地区旅游产业的规模在进一步提升,旅游产业在欧盟经济中的作用日趋突出和显著.1986年,旅游业已占欧盟国民收入5.5%.就欧盟各成员国而言,绝大多数的国家在国际旅游收入上表现显著.其中,英国旅游年收入已经超过了汽车制造和飞机制造业.从这个意义上而言,自20世纪50年代之后就在全球独领的欧洲旅游产业是直到了20世纪80年代中期才逐渐凸显其在本土应有的经济地位.其三,20世纪80年代以来,资本主义世界面临着一次经济衰退,欧盟国家的失业率也高居不下.在这样的形势下,旅游产业却一枝独秀,直接或间接提供了上千万个就业机会,占欧盟就业总人数的6%.旅游产业最终强化了欧盟政府加强重视旅游产业的立场.
于是,欧盟开始实施了一系列强化旅游产业发展的举措以及相关公共政策.1986年,欧盟开始将旅游业从财政预算中单列.同时,欧盟委员会颁布《关于共同体旅游政策的主要原则》,这是自欧盟成立以来第一个旅游产业的专门政策性文件.从1988年起,欧盟各国旅游官员定期磋商旅游产业发展问题的会议制度形成.1989年2月,欧盟将旅游业管理机构从交通理事会分离,并与消费者保护理事会、手工业理事会合并,重新组成一个总理事会.从此,欧盟旅游政策正式形成,旅游业发展规划和政策也列入了欧盟最高决策机构的议事日程.随后,欧盟委员会1991年发布了旨在促进旅游业发展的“共同纲领”,1992年,制定了《支持旅游发展行动计划》等具体政策[6].
(三)旅游产业演进面临的挑战决定旅游新政的提出
随着旅游产业地位的提升,欧盟旅游产业面临的挑战促使欧盟旅游处于2006年提出了“欧洲旅游新政：建立欧洲旅游业更紧密的合作伙伴关系”[5].欧洲地区开始面临的一系列挑战包括：外来竞争压力加大,全球市场占有率的下滑,消费者品位提高、可持续发展等问题.为了应对旅游产业面临的问题,欧盟委员会、旅游处、欧盟成员国政府以及旅游产业的各界利益代表共同推进了“欧洲旅游新政”.新政关注出发点有三个：其一,如何实现更好的政策协调.尽管欧盟从20世纪80年代中期开始已经逐渐形成欧盟独立的旅游政策,但旅游是一个综合型产业,旅游业在欧洲地区同样受到其他政策领域直接或间接的影响,应该进行更有效的协调.欧盟范围内对旅游业产生直接影响的其他政策包括：消费者保护政策、开放边界促进人员自由流动的政策、社会政策、环境政策、区域政策以及金融政策等等[6].因此,将旅游因素融入到各种相关政策之中,对那些可能对旅游产业产生影响的各种政策方案进行确认,并以一种及时有效的方式向旅游顾问委员会报告,就成了欧盟委员会的重要协调工作.例如,欧盟编写的《海洋事务绿皮书》中的沿海和海洋旅游业政策就是由欧洲旅游委员会编写的.其二,更好地发挥欧盟各种资金渠道的作用.欧盟拥有大量的基金和项目,其中与旅游有关的达60多个,为旅游业提供了大量的资金支持.欧盟对旅游相关事务在资金上的支持体现为三种方式：资助、贷款担保债券、其他支持（如鼓励风险投资、出资建立信息网络等）.其中较为有名的资金来源包括：欧盟地区发展基金（ERDF）,欧盟结合基金（CohesionFund）,欧盟社会基金（E）,达芬奇项目,欧盟农业农村发展基金（EAFRD）、欧盟渔业基金（EFF）以及竞争与创新计划（CIP）[5].据统计,2000―2006年间,仅其中的机构基金在纯旅游项目中的投资就超过了70亿欧元,这尚未包括与旅游相关的基础设施等投资.而未来这些基金的支持与投入将会更大.其三,采用哪些行动来解决旅游产业面临的挑战.为了应对欧洲旅游产业的国际竞争力和市场相对份额下滑,促进欧洲旅游的可持续发展,创造更多的就业机会,政策强调三个方面的内容,即对当前政策法规进行改进；对欧洲旅游的可持续发展进行强化；对旅游的推广力度进行提升.总之,欧盟新政的提出是以欧盟旅游产业发展态势和挑战为依据提出的旅游公共政策,是欧盟旅游产业演进的必然.
(四)欧盟各国旅游产业演进的差异与旅游公共政策导向的区别
从欧盟内部各成员国旅游产业演进的横向比较来看,各国演进程度的差异较大,旅游公共政策侧重点也各有不同.欧盟15国旅游产业发展较早,目前已经进入低速增长的成熟阶段.这一阶段政府对旅游直接经济效应的问题关注较少,而对旅游产品质量、促进就业以及可持续等问题关注较多.例如,如何使旅游者的数量减少到国家旅游承载力的饱和限度之内并提升旅游效益.Akehurst等（1993）对欧盟部分成员国的国家旅游政策进行了调查,研究发现各国政策目标集中于吸引高消费旅游者,提高产品质量以及降低季节性[7].这与近年来欧洲15国数据体现出旅游者数量增长极少但旅游收入却逐年上升相互吻合.一些旅游公共政策的确取得了促进可持续发展的理想结果.而对于东欧一些刚加入欧盟的国家而言,旅游产业演进正处于生命周期的成长阶段,旅游公共政策焦点关注的是旅游资源的整合、开发与营销,政府希望通过努力吸引大量的旅游者推动国家经济社会的发展[5].由此可见,欧盟内部各国旅游产业演进程度的差异是引起了政策侧重点不同的根源.
三、结语
客观而言,旅游公共政策的形成过程会受到诸多因素的干扰.当仅从旅游产业演进的维度进行简要梳理时,欧洲地区旅游公共政策的演化仍明显地受制于旅游产业在不同阶段演进的影响.从欧洲数十年来的发展历程可见：不论是欧洲各个时期旅游产业演进的相对程度还是绝对水平；不论是经济非常发达的整个欧洲还是发展水平存在差异的欧洲不同地区,其旅游公共政策的侧重点总是在一定程度上带着旅游产业演进差异的印记.这一特征也印证了旅游公共政策作为一种上层建筑最终仍取决于旅游产业演进水平本身的规律.因此,旅游公共政策的提出应总是以旅游产业演进的阶段和水平作为依据.为了使旅游公共政策发挥应有的效率,旅游公共政策的提出也应根据不同区域旅游产业演进的差异而制定差别化的旅游公共政策.