本站原创【摘 要】随着《中华人民共和国政府采购法实施条例》的颁布实施和《中华人民共和国政府采购法实施条例》的征求意见,政府采购政策成为近来热议的话题.本文旨在研究人民银行部门采购政策与政府采购法律法规的异同,并通过分析差别思考完善协调人民银行部门采购的途径和措施.
【关 键 词 】部门采购；政府采购；法律法规
一、政府采购和部门采购政策梳理
(一)政府采购法律法规
1.法律.包括《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》,以及《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》中有关政府采购合同、政府采购活动质疑与诉讼的规定.
2.行政法规.主要包括2011年颁布的《中华人民共和国政府采购法实施条例》和2004年颁布的《政府采购供应商投诉处理办法》等.
3.部门规章.财政部是政府采购的主管部门,负责政府采购相关制度的制定和监督管理.政府采购的部门规章主要包括1999年的《政府采购管理暂行办法》、《政府采购合同监督暂行办法》,2003年的《集中采购机构监督考核管理办法》、《政府采购评审专家管理办法》,2004年的《政府采购信息公告管理办法》、《政府采购供应商投诉处理办法》、《单位政府采购管理实施办法》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》和2007年的《自主创新产品政府首购和管理办法》、《政府采购进口产品管理办法》等.2009年又颁布了《国务院关于进一步加强政府采购管理工作的意见》.
(二)人民银行部门采购政策
人民银行部门采购是单位政府采购的重要组织形式,是提高资金使用效率、科学和合理地利用资金、规范市场竞争行为、加强采购行为的监督、防止腐败的需要.经过不断的摸索和实践,人民银行部门采购工作取得了一定的成效,各项制度逐步得到完善,规模效益得到逐渐显现.根据政府采购的法律法规,人民银行相继制定了部门采购的相关制度规定,基本形成了具有人民银行特色的集中采购制度体系.主要包括2004年制定的《中国人民银行集中采购管理试行办法》,2006年的《中国人民银行集中采购中心廉洁自律规定》,2007年的《中国人民银行集中采购工作规程》,2008年的《中国人民银行集中采购项目档案管理办法》等.2010年对《中国人民银行集中采购管理办法》进行了修订.2011年颁布的《中国人民银行基本建设管理办法》中部分条款进一步规范了基本建设领域的招标投标活动.
二、采购政策一致性分析
(一)制定目标、原则一致
《政府采购法》目标：为规范政府采购行为,提高政府采购资金的使用效益,维护国家和社会利益,保护政府采购当事人的合法权益,促进廉政建设.《中国人民银行集中采购管理办法》目标：为规范中国人民银行系统的集中采购行为,提高采购资金使用效益,促进廉政建设.由此可见,政府采购与人民银行部门采购政策都是为了规范采购行为,提高经济效益.
政府采购须遵循的原则包括公开透明、公平公正、诚实信用、购买国货原则.人民银行部门采购所遵循的原则为公开、公平、公正、诚实信用和效益的原则,与政府采购高度一致,又根据实际情况增加效益原则,更加注重对资金使用效益的考核.
(二)采购范围、资金来源一致
《政府采购法》所规定的采购范围比较明确,即各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为.《中国人民银行集中采购管理办法》规定的采购范围是人民银行各级行使用预算资金以合同方式有偿取得纳入集中采购范围的货物、工程和服务的行为.人民银行部门采购作为单位政府采购的重要组织形式,适用于政府采购,其具体范围根据国务院定期发布的政府集中采购目录及限额标准确定,并根据实际情况对分支机构进行授权.
《政府采购法》将政府采购的资金来源规定为“财政性资金”.《中国人民银行集中采购管理办法》规定的资金来源为“预算资金”,即为财政预算内资金,适用于政府采购资金来源的规定.
(三)政府采购限额尚无统一标准
政府采购目前尚无统一的限额标准,《政府采购法》授予省级以上人民政府制定集中采购目录和限额标准的权力,《中华人民共和国政府采购法实施条例》不再要求省级以上人民政府对集中采购目录和限额标准授权,但省、自治区、直辖市人民政府仍可根据实际情况规定本地区必须进行招标的具体范围和规模标准.这种自由裁量,造成不同地区集中采购目录和限额标准各不相同.
中国人民银行集中采购范围逐步扩大,采购项目从2000年起步时的2项增加到目前的26项,采购金额由当年的不足2亿元增加到目前每年超过300亿元,资金节约率平均10%以上.《2011-2012年集中采购项目及限额标准》规定：除部门集中采购项目外,单项或批量金额达到50万以上的货物和服务项目、60万以上的工程项目适用于政府采购.集中采购项目及限额标准均与预算单位要求一致.
(四)采购方式及适用条件一致
政府采购规定的采购方式有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式,对各种采购方式的适用条件也做出了相应的规定.人民银行部门采购所规定的采购方式及其适用条件与政府采购一致.除此之外,在《中国人民银行集中采购管理办法》中对协议供货、定点采购方式做出解释：规格及标准相对统一,采购具有连续性并且较为频繁的通用类产品,可采用协议供货、定点采购方式实施采购.协议供货和定点采购的供应商,通过公开招标等方式确定.采购单位在协议有效期内,可自主选择协议范围内的产品或服务以及供货商,签订供货协议.
三、采购政策主要差异比较
（一）采购实施机构（部门）尚不明确 政府采购相关法律法规并未详细规定采购实施机构（部门）的设置、隶属关系、人员配置和工作程序,导致不同地区和不同部门之间政府采购实施机构（部门）的设置方式、机构性质、运作方式和职能有着较大差异.
人民银行总行设置集中采购中心,是集中采购的实施部门,负责组织实施总行集中采购项目.人民银行分支机构根据各自的实际情况确定采购实施部门,总行没有统一的规定.以济南分行为例,会计财务部门负责辖区集中采购管理工作；科技、保卫、货币金银、后勤服务中心等部门是采购项目归口管理部门,负责组织实施采购.目前人民银行还有很多分支机构的集中采购工作由会计财务部门负责管理,同时采购机构也设在会计财务部门,既负责监督管理,又承担具体的实务操作,出现财权与事权、管理与操作职能重叠现象,无法形成相互制约的机制,给部门采购工作埋下风险隐患.
(二)评审人员资格标准差异较大
政府采购规定：依法必须进行招标的项目,其评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成.专家应当从事相关领域工作满八年并具有高级职称或者具有同等专业水平,由招标人从国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府有关部门提供的专家名册或者招标机构的专家库内的相关专业的专家名单中确定.
人民银行部门采购规定：总行和地市中心支行以上分支机构应建立集中采购项目评审人员库.评审人员可适当吸收当地院校、金融机构、科研机构等部门技术专家、单位内部中级以上技术职称人员.不具备中级技术职称但具有同等业务水平的,经本单位管委会同意,可纳入评审人员库.“从事相关领域工作满八年并具有高级职称”与“单位内部中级以上技术职称”相比,目前人民银行分支机构部门采购评审人员资格标准偏低,与政府采购要求差异较大.
同时人民银行分支机构采购人员大多是科技、后勤、发行等职能部门人员兼任,采购相关知识水平参差不齐,对招投标、合同、商业谈判、市场调查及商品工程和服务等方面的知识和技能也知之甚少,专业素质无法保障.尤其对技术性较强的采购项目,从市场调查、供应商审核、评标到货物的验收都有较大难度,采购效果大打折扣.
(三)分散采购概念不同
政府采购实行集中采购和分散采购相结合.集中采购范围由省级以上人民政府公布的集中采购目录确定,未列入集中采购项目,单项或批量采购金额在50万元以上的货物或服务、60万元以上的工程项目,实施分散采购.人民银行部门采购分散采购的概念是指,除总行集中采购项目及管辖行集中采购项目和另有规定外,单项或批量采购金额在50万元以下的货物或服务、60万元以下的工程项目.由此可见,人民银行部门采购所规定的分散采购不在政府采购范围内.
四、完善人民银行部门采购活动的思考
(一)健全政府采购法律体系
目前政府采购法律体系尚不健全,《政府采购法》尚未出台实施条例,可操作性不强；公开招标方式采购货物和服务适用的法律不明确；监督主体不统一等问题.政府采购法律体系的健全是人民银行部门采购政策完善的基础.因此首先要健全完善政府采购法律体系,遵循政府采购工作的总体目标,从我国的国情出发,建立与国际法要求相衔接的,符合市场经济规范和公共财政框架要求的政府采购制度；颁布政府采购法实施条例,从立法和司法上做好《政府采购法》和《招标投标法》的衔接工作,逐步充实政府采购的法律体系；统一监管主体,建立多层次的外部监督体系.只有政府采购法律体系健全,人民银行部门采购才能进一步明确部门采购的管理监督制约以及供应商市场准入、采购投诉仲裁、信息发布与电子贸易等方面的规定,建立部门采购机构与当地政府采购管理部门协调一致、信息共享的机制,努力实现法规统一、程序完善、公开透明和交易公平的优化目标.
(二)依照政府采购政策建立结构合理的运作机制
依照政府采购政策一是通过制度规定统一人民银行分支机构采购实施机构（部门）及部门职责,严格实行“管采分离”.根据分支机构各部门在采购中的分工,明确部门的职责,落实工作责任,做到工作程序规范化、议事规则制度化、权力运作公开化.二是针对人民银行部门采购涉及商业贸易、谈判技巧、产业政策等诸多领域知识,专业性较强的特点,举办不同层次不同范围的业务培训班,提高采购人员、评审人员的业务水平和政治素质,不断扩大部门采购的影响,形成全员关心支持部门采购工作的局面.三是加强绩效管理,从全局出发制定合理有效的采购绩效考核制度,对涉及采购项目各个环节的经办人提出明确要求,严格规范操作,消除采购部门短视行为,促进采购效率的提高.四是加强廉政教育,提高采购人员的忧患意识、风险意识和责任意识,以科学、严谨的态度对待和组织实施每一项采购业务.
(三)注重政府采购政策导向
一是政府采购优先采购节能环保产品,逐步淘汰低能效产品.人民银行部门采购积极贯彻节能环保产品采购政策,尽可能采购节能环保清单中的产品.2006年以来的部门采购总额中,节能环保产品采购比重达到71%.二是政府采购采取预留采购份额、降低门槛、实施扣除、鼓励联合体投标和分包、信用担保等措施,支持中小企业发展.人民银行部门采购结合实际抓好政策落实,认真学习掌握政策要求,落实好评审优惠的政策措施,注意统计向中小企业采购的信息.
(四)大力发展批量集中采购
人民银行分支机构采购规模不断增大,采购领域涉及社会经济生活的诸多方面,但是与总行相比仍然存在采购规模较小、甚至规模不足的问题,势必会削弱集中采购作用.目前正在开展的批量采购在一定程度上解决了这一问题,值得大力发展.批量采购的实施,实现了集中采购的规模效应,节约资金明显；减少了分支机构自行组织采购的成本和人力,规避了自行采购中的违规风险；提高了集中采购的计划性、规范性和采购效率.但由于批量采购存在采购周期较长、售后服务有待进一步提高、沟通渠道不畅通等问题,这就需要人民银行完善批量采购制度,合理安排批量采购启动及进度时间,畅通总行、分支机构和供应商沟通渠道.
(五)加强分散采购管理
针对人民银行部门采购分散操作随意性强,行为不规范,无项目档案不签订合同等问题,一是采购事项有相应的预算批复和相应权限的事权审批,重大事项由集体研究审批.二是实行采购、验收、批准、使用等岗位的职责分离和职责牵制.三是该公开招标的不能通过“拆分”、“细化”项目而采取分散采购；该分散采购的,也要按照合规程序进行.四是有效履行验收手续以强化责任管理,按财务制度规定控制采购费用的支付,防止出现资金风险.
(六)依照政府采购政策实现采购立体监督
一是整合监督力量,完善监督体制,规范政府采购运作程序,注重采购内部管理和质量控制,明确质疑、申诉程序和救济机制,保证各监督部门既能各司其职,又能密切配合.二是重视群众监督力量,开辟监督渠道,通过内部网络、采购简报等形式向群众公布采购信息,设立意见箱,公布受理单位及等,保证员工广泛参与,形成对采购活动全方位、立体化的监督.三是加快采购信息化建设,建立公开的供应商准入制度,充分利用政府采购网等信息资源搜集各类商品的供应商信息,对不良供应商做出标注,列入黑名单.
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