本站原创摘 要 ：小额保险作为一种新型保险产品,自2008年引入我国并在农村试点实施以来,引起了政府和学界的广泛关注.中国保险监督管理委员会因此下发了《农村小额人身保险试点方案》以及《关于进一步扩大农村小额人身保险试点的通知》等文件.从近两年实施情况来看,我国农村小额保险存在监管目标偏颇、操作规则阙如、相关配套制度不完善等问题,从而损及了小额保险监管的有效性.为此,我国今后立法应厘清小额保险的监管目标,针对小额保险的特质制定并完善相应的监管法律法规,以推进小额保险在我国农村地区更好、更快地发展.
关 键 词 ：小额保险；法律监管；相机型监管
中图分类号：F842.6 文献标识码：Ａ 文章编号:１００３－９０３１(２０11)04－００56－０4DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.04.13
近年来,小额保险在我国引起了学界和实务界的广泛关注.2008年6月17日,中国保险监督管理委员会（以下简称“保监会”）下发了《农村小额人身保险试点方案》（以下简称《方案》）,在山西、河南等9个省区农村推行小额保险试点,2009年又在此基础上将范围扩大至河北、安徽、山东、重庆等11个省、市、自治区,已基本覆盖我国的广大农村.从近几年实践来看,我国农村小额保险发展所需的法律法规方面存在许多缺陷与不足,亟待进一步完善.本文对此进行了探究,尝试对我国农村小额保险监管法律法规改进提供一些有益的对策与建议.
一、小额保险的产生及其在我国的发展
小额保险是指由不同实体以营利或不以营利为目的为中低收入群体提供的,依据保险原则管理其风险并在所保风险发生时支付基本生活保障,以帮助其抵御特定风险（如大病、天灾、生存资料损失等）的一种保险形式,兼具福利性和商业性之功效[1].而农村小额保险是指专门为农村地区从事农业劳动的人员提供的,以与其生产和生活环境密切相关之风险为标的的一种小额保险.
20世纪90年代以来,小额保险在世界范围内日渐兴起,并受到许多国际组织和各国政府的重视.国际保险监督官协会（IAIS）、扶贫协商组织（CGAP）等国际组织组建了小额保险专项工作组.同时,如小额保险中心（Microinsurance Center）等民间机构也纷纷成立并致力于在世界范围内推广小额保险业务,视其为一个新的商业契机和扶贫手段.据CGAP统计,截至2006年12月有超过四十个国家和地区在实践20余种小额保险产品,累积受众已经超过8亿人次,成为小额信贷发展最为迅速的农村金融产品[2].截至2007年4月,小额保险在中南美洲的秘鲁和哥伦比亚、非洲的南非和乌干达、亚洲的印度、孟加拉国和菲律宾等国都取得了较好的发展,从人数上看,中南美洲有780万人,非洲有350万人,亚洲有6720万人被小额保险所覆盖[3].
我国自2008年农村小额保险试点工作开展以来,在一些地区取得了较好的成绩.以山西为例,截至 2009年7月,该省晋中市农村小额保险承保人数达到40.02万人,承担风险保额52.03亿元,统保行政村683个①.2009年扩大试点以后,福建省龙岩市和中国人民财产保险股份有限公司抓住机遇积极响应号召,在龙岩市上杭县古田镇创办了“三农”综合保险示范区,开展了全方位综合性保险保障体系的试点工作.至2010年7月,“三农”综合保险覆盖全镇21个村,其中18个村人人参保.古田全镇4334户全部参加了农房统保；全镇18298人全部参加了自然灾害公众责任险、新农合大病补充保险；农村小额家庭财产保险承保面达90%,小额人身意外险的承保面达87%；全镇9800亩水稻以及10654亩森林全部参保.“三农”保险保费收入170.9万元,赔款支出71.4万元,人均保障金额超过30万元,领先于全国、全省的平均保障水平①.保险公司方面,2009年6月30日截止,中国人寿保险公司农村小额保险已累计保障604万低收入农民,保单件数超过309万件,为农村300多万个家庭提供了总额为805亿元的风险保障,有效缓解了农村家庭主要劳动力因伤残或死亡带来的冲击,促进了农村社会的和谐发展②.
二、我国农村小额保险监管法律法规存在的问题
两年多来,我国小额保险业务发展迅速,成绩不凡,但小额保险运营发展中仍潜藏着一些亟待突破的瓶颈问题,特别是在风险防范与监管法律规则方面的欠缺,这些问题在保监会上述的《方案》中表现有以下几点.
(一)监管目标有失偏颇
虽然《方案》下发后各地方保监局和各试点县所在地政府都纷纷响应,积极出台各种配套性的规范文件,但由于《方案》将小额保险作为一种“金融扶贫”与“解决农村人口保障”的一种有效手段,并在此基础上将此次试点工作的意义定性为：“统筹城乡人身保险业务发展,缓解我国农村地区保险供给不足问题,扩大农村地区保险覆盖面,提高保险业服务和谐社会和新农村建设的能力”③,从而给人以小额保险是一种单纯“扶贫工具”的错误解读,导致现实中各地的保险公司和县、乡基层政府为追求保险覆盖面而盲目推进、扩大农村小额保险试点工作.以山西省左权县为例,该县2008年发布的《关于在全县农村进行小额保险试点工作的通知》④明确规定“结合我县实际情况,县政府决定先把经济条件较好的粟城乡作为第一批试点进行统保,其余各乡镇要结合各自新农村建设情况,至少统保1至2个村”.安徽省安庆市望江县的《农村小额人身保险试点工作实施方案》⑤甚至制定了提高覆盖面的奖励措施.首先,这些规范性文件的弊端在于简单的统保方式虽然能快速提高覆盖范围,但同时也造成一些受保农户并不了解自己拥有的保险,甚至不知道自己有保险.其次,对统保目标的直接规定和奖励政策很可能导致小额保险的盲目扩张和“运动化”发展,使得试点工作背离其推行的初衷.这些问题都集中反应了我国县、乡层面的基层地方政府对我国推广农村小额保险价值理解上的偏差.
(二)试点操作规则过于简单
《方案》中规定了农村小额保险试点的产品业务模式、鼓励支持政策以及保险监管要求,但是纲领性较强,原则性规定较多,具体的可执行措施却寥寥无几.产品和业务模式上《方案》虽规定：“多种形式的意外伤害保险,兼顾适量的定期寿险,择机推出可承保多个生命的联生保险”⑥,但是由于规定缺乏可操作性,实际没有给地方小额保险发展以合适的指导,导致现实中的保险产品十分的局限.以安徽省安庆市望江县为例,该县将试行的小额保险产品规定为两种：农村小额意外伤害保险、小额贷款借款人意外伤害保险.山西省左权县只有农村小额团体意外伤害保险一种,试点产品单一.在试点公司的确定上,《方案》规定的条件只侧重于考察保险公司对于农村小额保险的发展意向,而保险公司开展农村小额保险业务的准入退出机制,偿付能力等标准尚处于缺位状态,亟待进一步的完善.
(三)相关监管内容不完整
《方案》对农村小额保险提出了一些创新建议,例如倡导小额保险公司与农村团体的合作,利用他们原有的网络优势增加覆盖率,但却没有对这些团体能否作为农村小额保险的提供者做出进一步规定.我国农民合作社有着悠久的历史,当前在农村仍有较强的影响力,农民在用合作社的方式统筹规划其生产的同时,同样可以为其成员提供互助保险产品.且互助组织作为保险提供者,相对于商业保险机构有着低成本,风险敏感度高的特点,通过合理的制度以发挥这一主体的优势能够帮助完善我国农村小额保险市场.另一方面,农村小额保险在运作上有着和传统保险不同的特质.一是农村小额保险针对大病、巨灾等特定风险,与商业保险相比风险结构差异较大,在风险准备金的额度上应该有所区别；二是农村小额保险只提供基本生活保障,赔付额度虽低但从重要性看无疑需要更多的保证；三是农村小额保险在保费的缴纳、保险的赔付程序上要简便易行,高效便民.这些要求应该在农村小额保险的监管法律法规中有所体现,以充实小额保险监管内容.
三、完善我国小额保险监管法律法规的建议
针对我国农村小额保险的上述监管法律法规缺陷,笔者认为应从以下几方面来改进现有的保险业监管法律法规,以适应农村小额保险的特殊监管要求,从而为小额保险的监管提供清晰的法律依据.
(一)科学定位农村小额保险的监管目标
农村小额保险是集商业性与福利性于一身的特殊保险形式,《方案》中对于农村小额保险的描述有忽视小额保险商业性的嫌疑.虽然福利性和商业性虽很好概括了小额保险的特质,但不能作为监管目标,因此要对小额保险的双重属性进行再抽象,从中萃取出符合我国农村发展实际的小额保险特有的监管目标.
商业性的首要特征是以盈利为目的,短期的盈利无法让农村小额保险获得足够的市场推动力.因此,让农村小额保险获得持续的盈利能力是商业性的首要要求.同时,保险是一种风险分散工具,这一特点要求参保人员具有一定的规模,具体到农村小额保险.由于其针对的对象为农民这一中低收入阶层,使得农村小额保险若要遵循商业保险的一般原则,并获得持续性盈利则必然要求更大的覆盖范围,利用规模效应分散风险,降低成本.另一方面,福利性也对农村小额保险提出了两个相同的要求.第一,我国发展农村小额保险的目标就是将其制度化为社会保障体系中的一员,因而也要求小额保险能够提供稳定持续的服务,否则就不能融入社会福利体系之中.第二,作为社会福利体系成员,农村小额保险的作用就是为广大农民分散特定风险,不但要求覆盖更多不同种类的风险,在广度上也要覆盖为数更多的农民.因此,商业性和福利性虽然存在诸多矛盾,但是在“覆盖性”和“可持续性”这两点上的要求是共同的.笔者认为,将以上两点结合就组成小额保险的监管目标,推进小额保险可持续性发展并能够最大程度覆盖中低收入群体的需求.在这一目标的指导下,小额保险要兼顾盈利能力和风险分担功能,单是依靠市场自身的发展是远远不够的,这就需要政府和法律法规对其发展的同时也要严格监督管理.
(二)推进农村小额保险的相机型监管
所谓相机型监管,就是监管机构针对被监管对象的不同特质及发展状况采用切合其实际的监管方式与手段.小额保险监管法律法规的制定与实施必须考虑到我国农村小额保险如下几个特质,适时推进相机型监管.
1.经营主体的多元化.农村小额保险的经营主体有商业保险公司、互助组织、其他非政府组织（NGOs）以及小额金融机构等.这些主体之间不但组织结构差异大,而且在运行机制和目标上更是相去甚远.
2.微薄的盈利空间.农村小额保险是针对农民群体所设计的保险产品,过于集中的风险和较低的保费收入加上精算和风险控制的要求,结果是巨大的成本和微薄的收益.
3.地区差异性大.农村小额保险运行的地区条件差异大（自然条件、人口组成、贫困程度、信用程度）,不同农民群体面对的风险组成也不同,各地区对于风险的理解和关注顺序千差万别,农村小额保险的运作必须注重这些差异.
4.补贴依赖.由于农村小额保险在发展初期极端脆弱,必须有政府补贴才能发展壮大,许多国家政府甚至在其发展成熟之后依然给予财政上的鼓励和优惠.
上述特点决定了农村小额保险监管措施必须更具有针对性.首先,应放宽小额保险的准入范围,为非政府组织、小额信贷机构等主体经营农村小额保险扫清障碍.准入规则方面应针对小额保险多主体经营的特点,摒弃传统的机构准入而采用单独的业务准入.其次,在小额保险补贴政策上应该设置适当的标准,可以尝试实行补贴规模与群众满意度挂钩.以群众满意度为标准能引导农村小额保险机构正确认识小额保险,反应了小额保险的社会效益的同时为监管机构控制农村小额保险的发展方向提供了依据.再次,注重市场的完善,放宽农村小额保险的准入条件.这有两个方面的作用:一是降低保险公司成本.二是能利用农村现有的关系网络来对农村小额保险进行深入宣传.最后,保险业应重视与乡镇企业网络、农村家族网络体系的沟通与联系,探索中国特色的小额保险销售平台与服务平台[4].
鉴此,笔者认为我国农村小额保险可引入相机型的监管方式,即保监会在创设监管规则时应在准入条件、补贴额度、培训等方面设置自由裁量空间,授权各保监局根据当地实际情况,对农村小额保险进行相机型监管.如将准入的原始资本金条件规定在一个区间之内,各地方保监局可根据本地实际针对不同的准入主体确定不同的标准.这种相机型监管方法在贯穿监管理念的同时兼顾了地区差异,并在各地保监局之间形成了监管竞争,能有效避免监管套利,提高监管实效.
(三)完善相关监管制度
1.开放互助组织的准入制度,创新其危机救济机制.互助组织在农村小额保险发展中是一股不能忽视的力量,《方案》中却没有设置相关的制度.我国互助组织可以参照适用《农民专业合作社法》（以下简称《合作社法》）中对于合作社的制度和机构的规定,但是应在其基础上修改相关内容,如加入设立组织的最低资本要求.鉴于小额保险需要较大的基数,修改成员人数五人以上至五十人以上等.在危机处理上,互助组织具有人合性,一般不以盈利为目的且保障性较强,因此要求监管机构能够调整危机处理制度,以适应其上述特点.笔者认为,保单接管是一个适宜的选择.小额保险额度小,保障基本需求的特点使其在面对危机时更需要保护投保人的利益,而互助组织的建立多是基于成员互信,单纯接管其运作较困难,因而将危机互助组织的保单统一转移或分配给其他保险人能更好地保护投保人的利益.由于小额保险本身较为简单且运行成本较低,保单接管的可操作性较强,与单纯接管或整顿相比更为科学,同时也为其他主体提供了扩大业务范围的有利条件.
2.注重偿付能力监管,完善再保险制度.在偿付能力监管上,针对农村小额保险不同保险人之间对于资本运行方式的不同,可以设置依照资本能力分级收取的准备金制度.资本运用的风险来自于投资,互助组织的资本总额一般较低且不倾向投资,因而低准备金能优先用于偿付保险索赔,保证了偿付能力.对于高投资倾向的商业保险公司设立高准备金也能帮助缓解投资风险.影响偿付能力的不安定因素可以用针对性的政策补贴解决,例如在利率影响较大时的利率补贴,针对巨灾的补贴等,且对于地方监管机构来说补贴具有较大的灵活性,能够满足地区差异性的需求.同时,国家监管机构能够通过补贴额度的调整来控制补贴带来的道德风险等负面效应.另外,需完善再保险制度.我国目前的再保险制度并没有覆盖到提供小额保险的互助组织、非政府机构和小额信贷公司等主体,而这些组织却急需再保险制度.将这些机构纳入再保险体系中能够增加其抵御风险的能力,帮助其获得更多的可运行资金,同时也扩大了其与商业保险机构合作的空间,有利于小额保险不同主体间的交流合作,更合理地分散总体风险.