我国碳排放配额分配机制的法律构建

【摘 要 】面对全球碳排放交易机制的迅速发展和国内产业升级的资源整合需要,中国亟需建立国内碳排放权交易机制,特别是作为其基石的配额分配法律制度.作为碳交易机制的法律机理,应明确国内碳排放权配额分配以行政许可为其运作模式,采用“总量―分配”的配额分配制度,分阶段、渐进式从无偿分配过渡到有偿购买,并将其与清洁发展机制有效衔接,以确保我国碳排放权配额分配机制的成功构建.

【关 键 词 】中国碳交易市场 排放权配额分配

一、我国处于国际碳排放交易链条的底端

自2005年《京都议定书》签订,碳排放权交易已成为各国实现节能减排的有效手段,该市场也不断发展成熟.大多数国家都抓住这一契机,努力实现本国减排环保和经济发展的双重目标.如欧盟于2005年启动了温室气体总量控制的排放贸易体系,实现了碳排放权交易机制间的结合,其交易金额占到全球总量的75%.［1］美国虽然拒绝参加这一公约,但其气候政策也以节能减排为方针.从2009年众议院通过的《美国清洁能源安全法案》可知,美国国内制定了分阶段降低温室气体排放的目标,提出以2005年为基准,2020年时温室气体排放量须降低17%,至2050年排放量须降低83%的目标,并将仿效欧盟推行碳排放权交易制度.［2］而我国虽然是全球核证减排量(CERS)［3］一级市场中最大的供应国［4］,但由于缺乏自己的交易市场,在碳排放权交易的游戏规则及交易形成中没有话语权,只是以极低的将核证减排量卖给国外企业,处于碳排放权交易的微笑曲线末端.而事实上,《联合国气候变化框架公约》缔约方第15次会议所达成的《哥本哈根协议》未对后京都时代的各国减排义务做出实质性安排,但是从未来国际气候大会的谈判走势来看,全球减排已是不可扭转的趋势；中国作为温室气体的排放大国,［5］也必然会加入到这一行列中来.因此,与其对碳关税等贸易壁垒进行反对,不如尽早构建国内碳交易平台及相关法律制度,逐步在这一国际交易中掌握主动权,既有利于十二五规划中环保目标的实现,也有利于在国际市场上维护国家的经济利益和战略利益.

二、国内产业结构升级要求实现碳排放资源的最优配置

碳排放权交易及其配额分配的法律制度的建立也是国内产业结构升级的内在需求.长期以来,我国一直在提倡建立资源节约型、环境友好型社会,实现集约型的经济发展模式,目前资金和低碳推广技术是制约产业升级的主要障碍.而逐步市场化的碳排放交易行为,可为我国应对节能减排和产业升级提供强有力的资金支持.国家发改委CDM项目管理中心统计显示,截至2008年12月23日,我国已有82个项目的0.96亿吨经核证减排量获得国际清洁发展机制执行理事会签发,这为我国企业带来的直接收益已达近7亿美元.［6］因此,建立以市场导向为主的国内碳排放权交易机制,就可以在国内和国际两个层面实现碳减排技术资源的优化配置,从而达到环保和经济升级的双重目标.

诚然,碳排放权交易机制是一项及其复杂的系统工程,需要从法律、政策、理念等各个方面进行创新.而其中,对碳排放权配额进行合理有效的分配,是整个交易机制中最为关键的一环,且是保证交易市场成功运作的基石.因此,下文将以对碳排放权配额分配为重点,从法律的角度分析其运作基础、制度设计、操作流程及与清洁发展机制的关系等.

三、建立国内碳排放权配额分配制度需要解决的问题

(一)国内碳排放权配额分配应以行政许可为运作原理―法律界定

毋庸置疑,二氧化碳等六种温室气体现已成为国际市场中极为稀缺的资源,从而使其拥有了一定的价值、,也就促成了交易的发生.那么,在进行国内碳排放权配额分配时,首先应该解决的就是碳排放权分配的法律界定问题.法律地位和功能的界定对资源配置具有根本性的影响,［7］只有对配额分配在法律上的运作原理进行明晰,才能降低社会成本,并保证后续交易的顺利进行.

结合国内外的有关实践和我国实际情况,可对碳排放权配额分配作出如下界定：它是由政府环保部门对于企业排放二氧化碳等温室气体进行的一种行政许可,持有排放配额的企业拥有在规定时间内、按照法定方式和途径排放不大于被许可量的温室气体,和在节余时进行碳排放权配额交易的权利.但是,当许可申请出现欺诈等不符合法律规定或是企业实际运营出现应被撤销配额许可的事项时,环保部门有权撤销配额许可.

碳排放权的配额分配本质属于传统意义上的行政许可,但由于其独特的生态属性和社会公益属性,对其实际许可、分配时也应有自己的特点.第一,它以市场为主导进行分配和交易,最终目标是实现资源的最优化配置.因此,在确定许可分配的具体数量时,应当充分考虑各个企业节能减排技术的运作成本和发展潜力；对于可能运用高科技的新型企业和污染严重的传统企业予以不同的配额分配,并对其未来竞争力的变化趋势作出相应评估.［8］第二,由于碳排放权配额的分配许可具有环保领域的社会公共利益和示范――推动效应,必须使公众意见成为决策制定中重要的一环,把公众参与提升为公众决策.此外,还应给予率先实行减排、交易的企业一定的优惠,并对新加入的企业作出相应规定.

(二)综合考虑相关因素、分阶段确定排放总量目标―分配前提

排放权初始配置是指在制定排污总量的基础上,对环境容量这一公共资源的使用权实行的一种分配行为,它是进行有效配额分配的前提条件,也是决定“排放池”资源总量和交易水平的重要因素.［9］事实证明,排放总量超过或低于实际需要,都不利于减排目标的实现和交易市场的持久繁荣.若排放总量过低,减排目标过高,势必会给企业造成较大的减排成本和节能压力,影响企业参与减排的积极性；若总量大于实际需要,减排目标过低,又会导致碳交易市场的萎靡甚至是虚置.因此,在制定总量目标时,必须充分考虑一国当前的环境容量、排放情况和未来科技减排可能达到的水平,寻求可行区域的最优化选择,制定科学合理的目标,既能保证企业的正常盈利,又能促进节能科技和交易市场的快速发展.

此外,我国还应借鉴德国等国的经验,采取分阶段推进的总量控制形式,规定以十年为一个减排期,首先为2012年到2022年确定总量目标,如2022年温室气体排放量比2012年减少20%,下一个减排期的总量目标可根据上一阶段的执行情况相应提高,并以此类推,按这种模式逐步推进.

(三)合理设计分配制度―分配方式及许可流程

分配制度是碳排放权配额分配法律制度的核心,直接决定着企业的可供排量和利益分配.目前各国碳排放权的分配制度依是否需要支付费用可分为无偿取得和有偿取得,有偿取得又可分为固定取得和拍卖取得两种方式.［10］在我国,国家环保部门应当按照兼顾公平与效率的原则,根据我国经济发展目标、现阶段的减排目标、企业科技水平和市场活跃度预期等进行立法上的科学分配.

首先,在分配方式的选取上,应当采取从无偿划拨到有偿购买方式的转变.碳交易市场建立初期,鉴于调动各参与者的积极性是这一时期的主要需求,应按照祖父分配法［11］对排放配额进行分配,对满足条件的企业无偿划拨当年的排放配额.企业若通过节能减排、技术革新实现配额节余,则可将节余指标或保有、或在碳交易市场上进行交易；而对于超额排碳的企业,则必须按照规定购买超过的数额.当然,为保证企业交易的积极性,超额配额购买的成本应当小于或等于企业自身治理碳排放的成本.当市场较为成熟后,分配方式更需体现企业的公平竞争和经济效益,应逐步降低无偿划拨的数量,提高有偿购买的配额比例.至于购买的方式,可采用招标、拍卖、协议认购等.总之,应从各个阶段市场机制最重要的需求出发,采取渐进方式,逐步实现从无偿划拨到有偿购买的过渡.

其次,上文已经提到,碳排放权的配额分配在法律上属于行政许可的范畴,即应遵循“申请―许可”的分配流程,但由于配额本身缺乏严格的界定标准,实际许可的运作就必须兼顾这一特点.因此,宜采用“申请―评估―听证―批准”的许可流程：

第一,由企业向主管碳排放交易的环保部门提出配额分配申请,由主管部门进行初步形式审查后进行公示；第二,进入公示的企业向环保部门指定的专业评估机构申请评估,由评估机构根据祖父分配法来确定可行的排放数额,并将这一意见反馈给环保部门；第三,环保部门将评估数据公开并召集听证会,由各利益相关主体充分讨论数额分配的合理与否,并形成听证报告作为决策的重要依据；第四,环保部门根据评估机构出具的意见及听证报告,审核并批准一定的排放配额；第五,通知企业并向社会公示.

此外,环保部门还应对企业的排放配额进行年度审核,根据企业当年排放状况、交易状况等对排放数额进行动态调整.例如若企业将过多的节余配额保有而不进行交易,则应相应地减少其配额分配,以促使企业积极参与排放交易,实现资源的有效整合和整体减排目标的实现.

(四)配额分配与清洁发展机制的关系―制度衔接

目前,我国参与碳排放权全球交易的主要途径是清洁发展机制、核证减排量的交易以及相关金融服务.据有关专家测算,2012年以前我国通过清洁发展机制减排额的转让收益可达数十亿美元,中国已被许多国家看作是最具潜力的减排市场.因此,建立国内碳排放权交易机制,以及作为其基石的配额分配法律制度,必须考虑如何将其与基于项目进行交易的清洁发展机制有效衔接.

清洁发展机制是《京都议定书》下的一种双赢减排方式,它允许工业化国家的投资者从其在发展中国家实施的并有利于发展中国家可持续发展的减排项目中获取经证明的减少排放量,促使发达国家和发展中国家共同减排温室气体.中国作为发展中国家,在2012年以前不需要承担减排义务,在我国境内所有减少的温室气体排放量,都可以按照《京都议定书》中的清洁发展机制转变成有价商品,向其他国家出售.但是,国内企业低价出售二氧化碳排放权,低成本的CDM项目已成为西方投资机构眼中的“廉价肥肉”,例如,国家发改委规定二氧化碳保护价是8～10欧元/吨,而国际市场是13～14欧元/吨.国际上的一些碳买家低价从中国购买企业的碳排放量,再转手卖掉,就能获得超过30%的利润,［12］这样的交易模式极大地了损害我国碳交易的收益权；最后,也缺乏专业的技术咨询体系来帮助金融机构分析、评估和规避项目交易风险等.因此,由于种种不确定性,中国碳排放交易的长远重心应是国内碳排放交易机制.在国内碳排放权交易机制建立之初,清洁发展机制应与配额分配机制相结合,统筹国际、国内配额资源,不仅有利于吸收发达国家的先进节能技术,更能提升国内企业的减排积极性.当碳排放市场相对成熟后,我国的重心就应转移到国内碳排放交易机制,建立自己的分配及交易体系,不断提升在国际碳排放权交易中的话语权.此外,作为一种辅助手段,我国中西部地区可以开展清洁发展机制,以达到整体减排的目的.

四、结语

目前,《京都议定书》缔约国尚未对后京都时代的减排方案达成共识,各国都有可能根据国家利益和国际形势的变化而调整减排策略.但是,从长远来看,中国不承担减排义务的局面不可能一直持续下去,中国最终要加入减排行列.面对这样的趋势,我们应当尽早建立国内碳交易市场和配额分配制度,对接国际战略.只有从国际化的视野提升我国的减排实力,才能增加我国在这一国际环境贸易中的话语权.

国内碳交易市场的构建是一个系统工程,碳排放权配额分配只是其中重要的一环,其他各个要素,如交易监管、融资方案及配套措施,特别是统一交易平台的形成,都需要法律对其加以设计和构建,使这些要素有机形成碳排放交易机制这一复杂而高效的网络.在这一机制的逐步构建和完善中,我们应当进行一系列的理论创新、制度创新和产品创新,从节能减排的角度提升企业的核心竞争力,促进低碳经济的持续发展.

作者简介：常紫星（1987-）,女,汉族,山西吕梁人,上海交通大学凯原法学院法学硕士,研究方向：国际经济法、国际金融法.