本站原创[摘 要]社会管理创新是政法机关在现阶段的重点工作之一,作为法律监督机关的检察机关,参与社会管理创新要充分发挥检察职能并将其延伸,检察建议作为检察机关参与社会管理创新的重要途径,具有不可替代的作用.文章拟就检察建议在参与社会管理创新中的作用、存在问题进行分析,并提出解决问题的对策.
[关 键 词 ]检察；建议；社会；管理；创新
一、检察建议在社会管理创新工作中的作用
社会管理创新,是指根据社会发展的态势,运用新的管理方式、管理方法来解决社会和经济发展之间的不协调问题,从而巩固党的执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业、促进经济社会发展.检察机关作为政法机关的重要成员之一,参与社会管理创新是党和国家在新形势下赋予的使命,只有深刻理解和准确把握社会管理创新的丰富内涵,充分履行检察职能,更好地运用法律监督手段,才能真正融入和参与到社会管理创新的格局中.
作为国家的法律监督机关的检察机关,执法办案是其生命线,也是其参与社会管理创新的基础.然而,执法办案不是社会管理的全部,检察机关必须充分发挥其监督职能并合理延伸,才能更加主动地参与社会管理创新.各级检察机关积极开展社会管理创新工作,不断地丰富参与的途径和形式,为检察机关参与社会管理创新做出了有益的尝试和探索,积累了较好的经验,为贯彻落实“三项重点工作”做出了积极的贡献.检察建议是检察机关为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定,在履行法律监督职能过程中,结合执法办案,建议有关单位完善制度,加强内部制约、监督,正确实施法律法规,完善社会管理、服务,预防和减少违法犯罪的一种重要方式.检察建议通过督促被建议对象建章立制、加强管理、堵塞漏洞,是检察机关法律监督职能的延伸.检察建议具有法律监督和服务社会的双重性质,既包含有法律监督的内容,又不是适格的法律监督形式和法定的监督职权,它同时满足于辅助法律监督目的的实现,弥补法律监督手段的不足和服务社会,参与社会治安综合治理两种需要.[1]检察建议针对性强,所发现的问题和漏洞为被建议对象平时所忽视,通过督促其建章立制、加强管理,可以直接有效地解决其存在的问题.检察建议的性质决定了其在社会管理的大格局中有不可替代的作用,也成为检察机关参与社会管理创新工作的重要途径.检察建议在检察机关实行至今已30年,一直以来是检察机关参与社会管理的重要方式.据统计,全国检察机关每年向有关单位发出检察建议达17000多份,解决了社会管理中存在的大量问题.
二、检察建议在社会管理创新中存在的问题
(一)缺少法律依据,参与社会管理的社会认同感不高
检察机关的侦查权、批捕权、公诉权、抗诉权等权能是法律明确赋予检察机关的职能,而检察建议作为检察机关的一项延伸职能,一般认为,其法律依据却比较原则,主要依据我国《宪法》第一百二十九条、《刑事诉讼法》第二条、《人民检察院组织法》第一条、第四条关于检察机关的法律监督权的规定.虽然《中华人民共和国检察官法》第三十三条第二项规定“检察官提出检察建议或者对检察工作提出改革建议被采纳,效果显著的,应当给予奖励”,但这只能认为是鼓励检察官积极提出检察建议,并不能说明检察建议具有明确的法律依据.虽然《人民检察院检察建议工作规定（试行）》对检察建议的原则、对象、内容、范围、程序等方面作了规定,但这只是内部制定的规范性文件,“检察建议”一词至今未出现在国家的基本法律规定中.对检察建议的立法缺位导致了检察建议缺乏法律属性的基本特征,即检察建议没有法定性、职权性、程序性、约束性,不能与检察机关依法实施的其他法律监督职权相提并论.
由于缺少法律依据,检察建议难以被公认为是检察机关法律监督权的明确体现,其在社会管理创新中无法发挥其应有的作用.有的单位和部门收到检察建议后,认真对待和解决检察建议中所反映的问题,而个别单位认为这只是一纸“建议”,是否接受该“建议”以及如何处理是被建议对象内部的事,导致对检察建议置之不理,检察机关提出的管理措施无法落到实处.
(二)制作不规范,遏制其在社会管理创新中的作用
检察建议作为检察机关向被建议对象制作并送达的正式文书,特别是其发现并解决问题的重要性,其制作过程应十分严谨,内容应十分详实,并且具有较强的说服力.提出的措施应明确具体、有可操作性,才能为被建议对象所接受,才能发挥检察建议应有的作用.然而,检察建议制作不规范的情况在实践中较为突出,具体表现在（1）从检察建议的内容看,由于制作前没有作认真调查、分析、研究,有的检察建议官话套话偏多,问题指向不明确,改进措施不具体,无法直接指出问题的要害,使检察建议流于形式；（2）从检察建议的文书格式看,有的篇幅过短,缺乏说理性；有的又篇幅过长,针对性不强.
(三)缺乏强制性,无法体现参与社会管理的权威性
由于法律没有赋予检察建议强制性,也没有对不接受或执行检察建议的法律后果做出规定,所以,被建议对象对检察建议可以选择接受或不接受,检察建议的法律后果具有不确定性.法律没有规定被建议对象或部门有接受和采纳检察建议的义务,也没有规定不接受或采纳检察建议需要承担的法律后果.《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第八条的规定：“被建议单位对检察建议没有正当理由不予采纳的,人民检察院可以向其上级主管机关反映有关情况.”该规定实际并没有赋予检察机关终裁性的权力,至于上级主管机关会作何处理是不确定的,上级主管机关若对检察建议也置之不理或许可被建议对象的不采纳行为,检察建议也无法体现出其权威性.
(四)缺乏监督落实机制,无法实现参与社会管理创新的目的
检察建议是检察机关积极参与社会管理创新的具体表现,然而在实践中,有的检察机关只重视检察建议的制作,在送达被建议对象后没有积极主动跟进被建议
对象是否复函以及检察建议的采纳情况.检察建议的目的是通过被建议对象接受和采纳检察建议,以健全制度、加强管理、堵塞漏洞.如果检察机关自身对检察建议发出后不监督落实,不仅不能体现该项工作的严肃性,更不能要求被建议单位重视检察建议,也无法实现检察建议所预期的参与社会管理的目的.