检察机关参与社会管理的法哲学

作者简介：季卫华（1976-）,男,江苏泰州人,江苏省泰州市高港区人民检察院检察官,主要研究方向：刑法学、司法制度等；张娜（1986-）,女,江苏泰州人,江苏省泰州市高港区人民检察院检察官.

摘 要：在风险社会的时代背景下,检察机关参与社会管理创新既是现实的需要,也具有法理上的正当性.从法哲学的角度对检察机关在参与社会管理过程中遇到的核心问题进行分析,并作出相应的回应,从而逐步完善检察制度的具体建构.

关 键 词 ：检察机关；社会管理创新；法哲学；功能期待

中图分类号：D926.32 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2011）08/09-0153-05

推进社会管理创新,是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要任务,是适应我国社会结构和利益格局的发展变化,加强和改进社会管理的必然要求.实现社会和谐,建设美好社会,是履行检察职能的应有之义,积极参与社会管理创新是检察机关履行职能又一重要举措.笔者拟从法哲学的角度,就发挥检察职能,积极参与社会管理创新,提高社会管理水平作一番探析.

一、风险社会：检察机关参与社会管理创新的时代背景

风险社会理论为德国社会学家贝克所创立.他以反思现代化为视角,按照风险分配、个体化法则、科学和政治的衰微这样的思路展开其风险社会的理论.关于风险社会,贝克认为,现代世界正在从“工业社会”向“风险社会”转变,“风险社会”是现代社会发展的一个阶段.所谓“风险社会”,是指在后工业化时期,随着科学技术的迅猛发展,产生于人类实践活动的各种全球性风险和危机对整个人类生产生活乃至对人类的生存和发展造成严重威胁,而人类对此又失去掌控的一种状态.［1］

风险社会中的风险具有不确定性、全球性,以及后果的不可预测性.当一个社会具有“风险导向”时,势必伴随着作出有风险性决定的人们与承受风险影响的人们之间乖离的现象,同时也经常发生起因于对风险程度的不同评估的纠纷,例如振兴产业政策与防止公害政策之间的冲突,或者医患关系的紧张.尤其是在决策过程不透明、群众参与不充分的场合,进行风险选择的决定者与决定的被影响者之间很容易产生矛盾――决定者犯错而逍遥,被影响者无辜而遭殃,如此不公的结局当然要让被影响者对决定者抱有强烈的不安、不信以及不满.这样的抵触情绪又会反过来大幅度加大决定者的风险、减少公共选择的正当性,在某些场合还会诱发被影响者的抵制行为乃至大规模的群体冲突,导致社会秩序的危机和政府紧急事态.［2］可以说,在风险社会语境下,人类的关注重点已经从旧工业文明范式下的财富考量转向了新风险文明范式下的风险评估和规避.

作为一个处于高速发展和社会转型过程之中的大国,我国面临的社会风险管理任务更加艰巨.转型时期体制滞后的内在性挑战、环境变化的外在性挑战以及全球化的国际性挑战并存,前现代、现代和后现代的社会结构特征的交织存在,造成了风险类型的多样、风险主体的多元以及风险关系的复杂.在风险社会中,检察权作为一种常态化的国家反应,保障和促进生活共同体安全,检察机关是宪法确认的国家法律监督机关,是行使法律监督权的唯一主体.在转型时期社会急剧变化的进程中,检察机关既是社会稳定的保障力量,也是社会稳定的建设力量.为防范和化解社会风险,检察机关应积极参与社会管理创新,承担起更多的社会责任.

二、检察机关参与社会管理创新的正当性

1.检察机关参与社会管理创新符合检察权的内在属性

检察机关是国家政权的重要组成部分.从检察机关产生、发展的历史过程来看,检察机关是国家政权架构与社会治理格局中存在的一条救济权利、保障安全、稳定秩序的制度通道,人们的法律要求可以进入这条通道获得救济,各种冲突也可以融入其中得到某种程度的解决.检察权同时也是法的实施的重要方式之一,是通过向社会拓展正义促进社会秩序及其变迁的张力结构.作为政治系统中发展着的一个部分,检察权随着社会秩序的生成和变迁已经不仅仅是通过具体案件的处理,使公民的权利在一定程度上得以还原的内在机制,而且已成为社会政治发展的重要的主导性变量和动力资源,影响和决定着社会政治的实际进程和方式.现代意义上的西方检察机关隶属于行政部门,其职权被认为是一种行政权的行使,所以具有社会管理职能是其本质属性.我国检察制度虽独具特色,但回溯其历史根源,即从中国古代御史制度中也可以找到社会管理的影子.我国现今检察制度采用法律监督机关而不是单纯公诉机关的定位,本身就是对这种历史传统的延续,同时也肯定了其具有一定的社会管理属性.［3］

2.检察机关参与社会管理创新体现了和谐社会的终极价值追求

法治是和谐社会有序运转和科学发展的保证与基石,和谐社会无不与检察职能有着内在联系.法治的制度化很大程度要借助检察机关的公共权力.检察机关公共权力的使命在于,当某些当事人因利益或合意而出现纠纷时,它为之裁判；当有人以不当方式侵损他人利益时,它予以救济；当某些合意可能或实际上已损害社会公共利益时,它制止或给予惩治.这样,检察机关的公共权力便在法治由自发、原初状态而至成长、发展的过程中,成为了必不可缺的重要因素.公平正义能否实现是衡量社会和谐与否的重要尺度.检察机关“加强法律监督,维护公平正义”的检察工作主题符合构建和谐社会的要求,也是维护和实现社会公平正义,建设社会主义法治社会的客观需求.检察机关在社会管理创新中应当利用法治、规则和程序,来调整和润滑社会关系,消弭矛盾和冲突,促进社会和谐.

3.检察监督与社会公共管理具有价值上的趋同性

良好的社会管理模式是以法律来构建社会管理的基本框架,以法律秩序和法律规范为支持,以形成良好的法治环境,社会主体的行动井然有序.法律是社会公共管理的载体也是客体,使社会公共管理在法律领域的表现必须通过立法赋予司法机关的权力对涉及规范法律的公共事务进行有效管理,以最大限度地实现立法的目的和法律的价值.我国宪法规定,检察机关是国家法律监督机关.作为国家政权的工具和必要保障,检察机关自产生之日起就作为广义的政府范畴参与对公共事务的管理,为整个社会运行提供法制、秩序和公正的保障.应该说作为公共管理的主体之一,检察机关参与社会公共管理的方式,从管理的本质而言,是一种间接的方式.它是通过对公共权力的约束和监督,保证公共权力沿着法治的轨道运行来间接地实现对社会的管理.不断强化对公民权利的保障功能,是法治发展的共同规律,也是检察制度和社会公共管理制度共同的发展趋势,两者的内涵虽然不同,但在价值取向上却有着共同的追求.

4.检察机关参与社会管理创新体现了回应型法的特征

法律应对社会改革和变迁起指导作用、保障作用和推动作用,或者说,法律应对社会的发展变化及时作出适当的回应,这便是回应型法的应然的时代要求.法律的目的就是更多地回应社会的需要,使法律机构能够更完全、更理智地考虑那些法律必须从它们出发并且将被运用于它们的社会事实.［4］检察机关在参与社会管理创新过程中,要以积极的姿态为社会主体搭建一个公共的平台,使得各种诉求在这一空间得以充分表达和协商.检察机关不但要关注个案的处理和当事人的个体权利,还要关注个案背后的体制性因素和社会意义,不但要追求个案的实体和程序正义,更要为实现社会体制转型和社会的普遍正义发挥积极的作用.

三、检察机关参与社会管理创新所引发的法哲学问题点

现代化转型时期的社会急剧变化,呈现出利益主体多元化、权利要求的内容不断扩大等趋势,这是检察机关参与社会管理创新的法治背景.法治是有特定价值基础和价值目标的法律秩序.伟大思想家亚里士多德很早就揭示：“法治应包含两重意义,已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”.我国“法治国家”目标的确立,突出了弘扬法治、摒弃人治的目标,意味着法律至上和法律权威的确立.

检察机关参与社会管理创新只有以法治理念为指导,以法制体系、法治程序和规范为支撑,才能真正实现最佳的政治、经济和社会效益.检察机关参与社会管理创新既不同于宏观的国家管理和政府管理,也不同于私法领域里的私权利管理,它既有国家公权力管理的特性,也有私权利管理的社会权力管理特性,既有宏观的管理形式,也有微观管理方面的特征.因此,检察机关参与社会管理创新,在理论上会涉及到政治学、社会学、公共管理学、法学等多种学科,也会涉及到对私益与公益、公平与效率、自由与秩序等目标价值的的兼顾和权衡.可以说,检察机关如何推进社会管理创新,带动社会管理多元化体系的完善,是一项重要使命,也是一个全新的课题.笔者认为检察机关参与社会管理创新,应深入研究检察权的运行实际；在推动建立现代检察体系理念的引领下,从法哲学的高度提出须予回应的核心问题.

1.核心问题之一：权力制约秩序的完善

从法哲学的角度,权力是指个人、集团或国家,按其所希望的方式,贯彻自己的意志和政策,控制、操纵或影响他人行为的能力.国家的权力,即为社会上占支配地位的阶级或集团所拥有,通过正式的政治设施行使的权力,处于权力体系的核心位置.权力的运行有双重效应,既可能为社会带来利益,也可能对社会造成危害.一般而言,没有界限和不受制约的权力对社会造成危害的可能性极大,而软弱无力的权力也无法维护公民的自由和社会正义.权力的权威和界限需要在理论上进行富有成效、确实可行的理论论证.从制度层面,关键在于建立一种能有效约束权力、监督权力行使的权力制衡秩序.

法律监督权在维护社会秩序、促进社会正义中具有普遍性和统一性.在社会公共管理中,由于政府是公共管理的主体,必然引起公权力的介入,存在权力被扩张和滥用的可能性,迫切需要“权力制约权力”的制度性监督.法律监督权的作用和功能涵盖整个行政和司法领域,它通过对刑事、民事和行政诉讼活动的监督,加强对司法权力的监督与制约,维护司法公正和社会正义；通过对职务犯罪的侦查,加强对行政权力的监督与制约,维护社会和政治秩序的稳定性.如何结合中国行政权力的现状和运行实际,建构权力法定的国家行政权力配置及权力运行体系是检察监督的一项实质要求,如何在法哲学层面上回应这种要求、促使权力制衡秩序的实现,是极其重要的理论前沿问题.

2.核心问题之二：社会公益的实现

公共利益不仅是一种理性的道德意蕴的诉求,更是对丰富的社会生活世界中制度安排和政策考虑的价值性选择,也是法律的现实政策路径选择.公益价值支配和主导着公权力机构的运作,是指导国家机构运作的基础性原则,它要求国家拥有的各种权力必须有利于公众的整体意志和最大多数人的普遍期待.公共利益提供了政府或者制度长期存在的基础.一切公共权力,包括制度、措施等,都应该是为了公共利益.公益原则是检察机关产生和存在的正当性基础.检察机关是社会管理制度中公共权力进行分工的结果,是司法分权与制衡的产物.在现代诉讼中,检察机关和诉讼制度存在的基础和正当性在于维护公共利益.

近年来,法学界对检察机关能否拥有启动司法程序,参与民事诉讼和行政诉讼的权力多有论争,如果从公共利益理论出发,答案不言自明.检察机关作为公益代表,其活动范围不应局限于刑事诉讼领域,应广泛地参与涉及公益的诉讼.检察机关应由“以刑为本”向依法全面维护社会公益方面拓展.现代意义上的检察监督不仅仅在于纠错,同时还有保障功能、表述公共政策以及实现公共利益等功能.由此可见,在检察机关参与社会管理创新中,如何推动建立一系列实现公共利益最大化的法律制度,如何推动基于满足社会公共需要的目的而建立公平、有效的实现公共利益最大化的分配模式和相关制度也是法哲学应该面对的问题点之一.

3.核心问题之三：人权保障

一般认为,基本人权包括生存权、发展权、人身自由权,政治权利,经济、社会、文化权利等内容,这些权利不仅是现代社会人所必须,而且也为国际社会所普遍认可,宪法中规定的公民基本权利就是人权内容的宪法化.我国宪法明确规定“国家尊重和保障人权”,在“公民的基本权利和义务”一章中对公民的基本权利用作了全面的规定,许多部门法律又都以宪法为基础作出详细具体的规定,使侵犯公民权利的行为能够得到追究.《人民检察院组织法》第4条规定,人民检察院“保护公民私人所有的合法财产,保护公民的人身权利、权利和其他权利”,这明确了检察机关在公民权益保护中的具体任务和作用.

保障人权是全球化时代法治国家立法的必然含义,而中国以往检察权对人权的保障尚存有某些观念障碍.惟有认真梳理、反思和检讨检察立法在观念层面的误区,并在价值观念上真正融入人权保障之意蕴,才能真正实现检察立法中人权观念的嬗变和更新.另一方面,如果没有相应检察权观念的变革,关涉人权保障的检察立法的真正贯彻也必然会举步维艰、流于形式.受强调社会利益之传统价值观念的影响和阶级斗争思维定式的制约,中国以往的检察权长期偏重于追求惩治犯罪,而忽视了对犯罪嫌疑人、被告人、犯罪人甚至普通公众权利的保障.然而,现代司法活动应该崇尚公正、公平与公开,人类社会的发展和文明的进步应该表现为对人权的尊重,而在刑事司法中重视人权保障,就要求司法人员改变过去那些带有偏见的办案思路和习惯,尊重和保障犯罪嫌疑人、被告人和犯罪人依法享有的基本权利.法哲学应在理论层面上以此为现实背景,研究人权保障的机制构建,特别是检察机关在社会管理创新中要结合检察权能的配置和设计,从权能和制度上关注对弱势群体的保护以及对其他特殊群体的帮扶和救助.

4.核心问题之四：国家责任的启动

国家是强制性机构,其职能通过政府而得以行使.在国家统治的秩序中,公民有服从统治的义务,但国家也得负起应由国家承担的提供公共服务的义务,如宪法里规定的各项社会公共需要的落实、国家安全保证、教育、治安等公共产品的提供等.按照公共服务型政府的要求,政府应当以保障国家安全和人民福祉为己任,以社会全体成员特别是社会弱势群体为服务对象,最大限度地发掘人的潜能,促进人的全面发展,维护良好的社会秩序,实施社会保障,建立人与人、人与自然关系和谐的、可持续发展的良好环境.概括地说,公共服务型政府以向社会提供越来越多、越来越好的公共产品实现为公众服务的宗旨,其特点是面向公众,为民造福,没有―己私利,向人民负责.

21世纪以来,随着社会的复杂化、多样化和国际化,检察机关作为国家和公共利益代表的特征日益明显.检察权的行使,更加重视惩治犯罪和保障人权的平衡、公共利益和个人利益的平衡.［5］我国检察机关作为公益代表的性质,决定了其应当根据情势变迁,不断满足民众新的司法需求.强调国家责任同时也是主张权力以权利为界的外在表现,对于监督和约束国家权力自身具有的天然膨胀和无限漫游的惯性,对于防止权力越位和权力滥用是十分必要的,其内在逻辑必然是要求检察机关建立相应的赔偿制度、风险预警制度、弱势群体救助制度等.在此,法哲学应以此为制度走向,探究检察机关参与社会管理创新引起的国家观、国家责任以及国家与公民关系的深层意义.

四、检察机关参与社会管理创新的功能期待及理论意义

法的精神和理念是法律制度的中枢神经.它支配着对社会经济、政治、文化进行的法律性制度安排,指引和制约着对法律资源及其他资源的社会性配置.［6］检察理念是特定社会类型的法律精神或原则在检察制度中的贯穿与显现.现代法治国家无不奉行权力制约与人权保障的宪政结构,围绕公民权利保障构建全部的法律制度.在社会管理创新中,检察权的功能构造应当顺应时代的发展,兼顾社会秩序和人权保障等法律精神,并适当向人权保障机能倾斜,丰富检察权的人权蕴涵.检察机关参与社会管理创新是一项重大的制度实践,法哲学非但不能回避,反而须直接面对,对这一创新性的事业给予理论层面的回应,对由此引发的制度建构和检察权能期待作出具有理论高度的一般性分析,并弘扬具有促进性、有助于检察改革进程的法哲学理念,以引领、指导社会管理过程中相关检察制度的具体建构和体系完善.

1.“权力制衡”法律精神的制度化实现

权力制衡是实现公平正义,促进社会和谐发展的保障.检察权的实质是通过一种权力对另一种权力的控制和约束,以达到权力之间的平衡,保障法律的正确统一实施,使法律内含的秩序和正义全面实现,从而促进社会和谐发展.为保证公平正义,就需要对法律活动进行有效的检查、监视,对违法与失误行为加以矫正和制裁,这就是法律监督.

就检察机关对行政机关监督制约的现状而言,行政执法人员严重违法构成相关职务犯罪时,检察机关可以对其进行刑事侦查和追诉.但是,相对于大量的行政违法行为,行政犯罪毕竟只占相当小的比例.目前检察机关对行政权的监督仅仅限于行政犯罪,而对大多数行政违法行为没有监督权.行政诉讼法虽然对检察机关在其中的监督作用作了原则规定,但只有抗诉一种监督手段,存在间接性、滞后性等缺陷.事实上,行政执法多年来一直游离于国家检察机关法律监督的视野之外.因此,应该赋予检察机关对行政人员进行监督的权力,减少行政人员的滥用职权或者职务犯罪的机会.检察机关如果发现行政人员在行政工作中有违法问题,应当及时进行警告或者教育,如果不被接受,可以向其部门主管领导或者上级机关提出,由其部门主管领导或者上级机关责令其整改或者纠正.同时要赋予检察机关的监督调查权.检察机关有权主动介入行政执法机关的案件查处,也可以接受行政执法机关的邀请介入案件查处,提出具体建议.

2.“以人为本”价值的制度化确认

“以人为本”是转型中国的核心社会价值,对于人权的保护早已成为世界性的共识,并已成为对具体某个国家社会制度进行价值性评判的重要指标.然而,对公民人权的保护不是单纯的纸面论证,需要将“以人为本”的哲学理念通过具体、全面的法律规范加以界定,使之真正成为检察机关参与社会管理创新的重要内涵.无论是刑事、民事还是行政法律,都是公民合法权利的保障书.这种权利应包括实体性权利,也应包括程序性权利.

“以人为本”的价值理念,就是要将人作为主体和目的予以尊重和保障,让公民在领略法律所带来的威严与神圣的同时,享受到法律的人文关怀.在检察机关参与社会管理创新中,特别要关注以下几类人员：首先,要对被害人采取相应的补救措施,以保障其实现利益最大化.以国家补偿制度和社会救助制度保障被害人的合法权益.若被告人及其家属无能力赔偿的,可通过国家补偿制度和社会救济制度给予被害人适当的补偿和救济,使那些贫困的、受到损害的弱势群体有条件重新站起来,使法律的公正性得到最大限度的发挥,以更好地维护被害人的合法权益.其次,要解决好特殊人群帮教管理问题,尤其是加强服刑人员的社区矫正和刑释解教人员的安置帮教工作.要建立衔接机制,落实安置政策,加强日常管理,帮助刑释解教人员更好地融入社会.最后,要解决好流动人口高逮捕率的问题.流动人口高逮捕率本来是为了防止流动人口脱逃脱讼,降低诉讼风险,减小诉讼成本.但是这种做法通常是以牺牲法治平等为代价,利用刑事诉讼中的不确定因素进行诉讼风险的转移.检察机关必须采取多种方式和途径,实现对流动人口犯罪逮捕措施的均衡合理适用.

3.推动市民社会的形成

法治的要义在于权力制衡与权利保障,市民社会作为个人与国家的,实现了将由多个个人结成的社团的利益予以集结,并以和平方式表达出来,制约强大的国家权力,维护个人权利的目的,成为法治社会的基石,形成了政治国家与市民社会二元并立和动态发展的局面.［7］市民社会具有多方面的特征,对于中国深化改革开放、推动社会转型过程具有十分重要的意义.市民社会的构建,就是要确立国家与社会的良性互动关系,其核心是对社会以及构成社会的人的独立性、主体地位和权利的尊重.其中,社会主体与行政机关的关系无疑是最为基本的关系.要在制度层面,承认和确立社会主体特别是自然人独立的主体地位,发挥其在监督和制约行政权方面的作用.

在公益诉讼涉及的利益群体较为广泛而单个起诉主体力量薄弱、被诉主体具有强势性、起诉机制受阻,或国家自身利益受损,诉讼无特定原告或无人起诉等情形下,国家公权适时介入,以自身力量和优势来维护国家利益和社会公共利益已成为必需.作为国家和社会公共利益的代表,检察机关参与诉讼,能使违法行为处于严密的监督和有效遏制之下,维护公民、社会和国家的经济利益和社会秩序,因而,设立民事、行政公诉制度,既符合现代各国检察机关的发展趋势,也是弥补我国现行法律制度存在的缺陷的需要.检察机关提起行政公诉,体现了市民社会与国家之间的良性互动、权利与权力的制约及功能耦合关系,从而对市民社会的培育具有重要的引导、推动作用.［8］从现实情况看,检察机关的民事、行政公诉权一般限于以下几类案件：第一,侵犯公共财产权益、没有具体相对人的案件；第二,侵害环境公益但无明确受害个体或受害者无法、无力提起司法救济的案件；第三,其他侵害国家和社会公共利益,相对人不起诉的案件.

4.对检察权配置和设计的理论引领

检察机关参与社会管理创新为检察权在现代社会的运行提出了更高的要求,对于承担法律监督职能的中国检察权来说,其未来的角色意味着更多的权能和更多的社会责任.在引领未来检察权配置和设计时,要把握以下几个立法原则：

第一,加强程序监督.推进社会管理创新,在于倡导“规则之治”,实现从行政主导向法治主导的转变.检察院通过诉讼程序的参与可以保障相关当事人双方平等、诚信地行使诉权,可以积极发表对于纠纷解决的各种意见,以收取司法裁判的法律效果、社会效果和政治效果的综合统一之效.不仅如此,检察机关通过程序性监督,也往往可以发现单纯进行实体监督所不能或难以发现的制度性宏观问题,从而提出有助于司法体制和机制进一步趋于完善的检察建议,实现超出个案监督的社会监督价值.

第二,拓展新型监督功能.为推动检察监督从诉讼监督向社会监督转变,当前检察机关要积极服务于社会管理制度完善以及多元化纠纷解决机制的构建与运行.检察院应通过诉讼监督,提出有针对性的检察建议,致力于推动各行各业的社会管理制度以及行政管理制度的更新和完善.目前正在构建以多元化纠纷解决机制为基本内容的大调解体系,在这个体系中,检察机关不仅要通过检察和解、服判息诉等监督行为作出应有的贡献,成为其有机组成部分,而且还应积极延伸职能,多种形式地发挥制度构建作用,推动大调解体系的建设步伐.［9］

第三,强化检察权促成社会利益协调与整合的机制.社会管理创新本质上就是对各种利益关系的冲突和调整的过程,也是权力和利益的再调整和再分配的过程.如何有效利用检察权,既促成新秩序生成又能保证社会整合,根本上在于充分发挥检察权所固有的利益整合特质,强化检察权促成秩序生成和社会整合的机制.寻求检察权对各种冲突和重叠的利益的法律调整和协调方法,对于抑制和消除可能出现的不稳定因素,确保检察权应然功能的顺利发挥具有重要的意义.深化检察权制度改革无非是建立一个有效的利益制度体系,尤其是要建立一个有效的利益激励与约束、利益冲突协调与整合的制度结构,使检察权能真正担负起界定和保护合法权益、维护法治秩序、协调与整合社会利益冲突的职责.