完善我国金融消费者权益保护法律制度的

摘 要 ：我国的传统金融监管更为偏重对金融机构合规监管和金融市场系统性风险的防范,而对消费者保护较为不足.本文认为：目前金融消费者权益保护法律制度还存在立法不足、权利内容不充分、救济机制不畅等缺陷,应从监管理念确立、合理选择立法模式、专项立法确权、救济机制完善等方面加以完善.

关 键 词 ：金融消费者；金融监管；权益保护

金融消费者保护本质上是国家为金融产品、服务交易中的弱势一方（消费者）提供的最低限度的公权力保护,以纠正金融交易中失衡的权利义务关系.公权力保护的依据是消费者依法享有的民事权利,而金融消费者享有的民事权利源自法律的赋予和确认,法律制度是金融消费者保护的基础,完善金融消费者保护体系离不开法律制度的呵护与维系.

一、我国金融消费者权益保护法律制度现状

我国金融消费者权益保护的基础性法律为1994年《消费者权益保护法》（以下简称《消法》）,《银行法》、《证券法》、《保险法》等法律也有部分散在条款对其加以调整.但总体上,我国法律制度不仅缺乏对“金融消费者”的统一界定,对传统消费者的定义也未在《消法》中加以明确.《消法》的规定滞后性较强,在其制度设计之初并未考虑到金融消费者的权益保护的严重性、专业性等问题.而金融立法大多强调保护金融市场的安全与稳健,甚至将维护金融体系的安全稳健简单等同于维护金融机构的安全稳健,从而忽视了消费者的基本权益.例如,我国《证券法》共二百四十条,其中出现“投资者的法条”仅二十余处,如果再除去一些程序性规定,直接涉及投资者保护的法条不过十处左右.我国《商业银行法》是基本法中较为少见的、以专章形式规定对金融消费者保护的法律.其第三章为“对存款人的保护”,该章之下仅有五个法条,总计不超过三百字,规定也较为原则.而且如题所示,这一章的五个法条仅涉及对存款人的保护,接受银行诸多理财产品等金融消费者的保护不明确.此外,由于对消费者保护程序不够公开透明,意愿表达机制缺位,消费者在市场利益角逐中处于弱势,难以行使权利.

二、我国金融消费者权益保护法律制度存在的主要问题

(一)金融消费者保护理念有待完善

我国金融监管机构在市场监管中的法定目标与监管理念仍然着眼于如何加强金融机构外部监管机制改革和内部治理结构监管,以维护金融系统的安全稳健为首要目标.纵观我国金融监管机构年报中对监管理念、基本目标的表述,“管”之色彩极为浓厚,而保持中立、谨慎干预的“监”之色彩相对弱化,缺乏对消费者保护的应有关注.我国金融立法中同样如此.因此,应当确立消费者保护理念并以之对整个金融法律制度进行革新,进而促成监管机构职能定位的转型.

(二)金融消费者保护立法的缺失

我国金融消费者保护的立法呈现出从立法理念、立法形式、立法技术、法律条款数量到条文内容等多方面的缺失.不仅缺乏专项立法,甚至法律以专章、专节的形式在立法中加以规定的情况也较为少见,而是多为少量零散条款散布于相关金融立法中,多体现为金融宏观调控部门和监管机构的行政规章或其他规范性文件,较为零散且位阶偏低,条文原则、笼统.而现有金融立法大多定位于纵向管理之法,鲜有直接涉及金融消费者的保护规范,或只作出原则规定,局限性较大,操作性不强.仅有的规定还存在相互重叠或抵牾.以个人资产业务为例,银行理财商品、证券公司集合资产管理计划和证券投资基金所具有的性质相同,却由《商业银行个人理财业务管理暂行办法》、《证券公司集合资产管理业务实施细则（试行）》和《证券投资基金法》等分别规范,发行和监管的要求也各不相同.

(三)我国金融消费者权利内容有待充实

我国缺乏对金融消费者权利的明确规定与梳理,而具体到保护措施中,对消费者权利保护范围较窄,大多限于信息披露机制、反欺诈机制中部分条款间接涉及.我国《消法》未规定信息安全权,现有金融立法中虽有所涉及,但均为保密责任的原则性规定 ,操作性差,作用有限.我国金融监管机构对消费者知情权的保护亦存在较大局限.金融机构工作人员向消费者推荐产品时多特别鼓吹产品收益率,而不过多提及具体投资手段及风险程度,当金融产品只赢不亏的光环被打破,纠纷与损害便随之而来.

(四)我国金融消费者权利救济乏力

我国《消法》对传统消费者规定了五种解决途径：协商、调解、申诉、仲裁和诉讼.这五种救济途径存在较多不足,导致消费者在寻求救济时成本高昂,效率低下.而在责任设计上,我国2005年《证券法》重视行政责任、刑事责任的规定,但民事责任规定较少,内幕交易和操纵市场的民事责任不明,对侵权行为构成的认定、归责原则、因果关系、损失的确定和计算等并未细化规定.行业自律组织也未能在金融消费者权益保护中发挥应有的作用.在现有监管体制和行业自律体制都未给予有效的救济手段时,消费者多基于金融交易受损资产价值相对高而直接诉诸司法途径.这种方式不仅加重消费者救济成本,激化交易双方矛盾,也易损害金融机构的声誉.

三、我国金融消费者权益保护法律制度的完善思路

(一)树立金融消费者保护现代监管理念

消费者保护是当代金融法律制度的新生要义,我国金融立法应当明确基本理念和目标,将消费者主权作为基本价值理念,将消费者保护作为基本制度目标,并对原则进行梳理,予以贯彻,进而促进各方主体形成共识.金融法律制度的根本目标与基本原则应该基于金融业事关民众和国家福祉的属性 .对保护消费者的制度意义不仅在于其本身,更在于通过目标的设定和制度的设计来实践新的法律理念,进而影响整个金融法律制度的理念和设计.金融监管机构应当更新监管理念,既要通过培育公平的竞争秩序、促进金融系统安全稳健运行在宏观上维护消费者的根本利益,也要通过直接的规制和救济手段在微观上保障消费者的具体利益,还应注重监管成本和监管收益的平衡,避免过度监管的成本向金融消费者转嫁,进而加强金融监管机构与消费者团体、金融同业组织的沟通与协作,推动我国金融法律制度由经营者主权转为消费者主权,监管机构由多重角色转为监督者,促进金融业持续健康发展. （二）明确金融消费者权益保护的立法模式

由后危机时代国外金融消费者保护的改革可知,通过立法将消费者保护职责明确,职能独立化、集中化,是各国金融法律制度改革的关键之举.但在立法模式上,学界尚存争议：第一、应由专项立法进行保护；第二、应由原有的《消费者权益保护法》扩展予以涵盖保护；第三、应由某项金融基本法予以专章保护.笔者认为：三种模式并非“非此即彼”的对立性矛盾,这是因为金融消费者权益保护法律制度是传统消费者法律保护制度在虚拟经济市场上的投射,处于金融法律制度和传统消费者保护法律制度（属市场规制法律制度）的交叉地带.欲实现其法律实效,便必然需要二者的相互协调配合.强调《消法》一般性规定和基本理念的适用,有助于在其他法律保护无法满足现实需要之时,或存在法条抵牾、法条漏洞之时,由监管者和司法者依据《消法》在自由裁量中贯彻消费者主权的价值理念,实现实质公平的追求.而金融基本法层面的专章保护则不仅提升了针对性保护金融消费者的规范性文件效力层级,还意味着立法者将金融消费者与金融机构、政府等提升至同等高度加以重视,是对消费者保护的有力彰显.但金融服务较为复杂,两种方式均不足以将法律保护充分细化.而金融创新日新月异,由条例的形式加以专项立法保护相对法律而言更为灵活.故应当由国务院出台《金融消费者权益保护条例》作为专项立法,同时对《消法》和相关的金融法律制度进行修改以实现法律制度间的协调一致.

(三)明确金融消费者的权利内容

首先是知情权.金融产品和服务在很大程度上可以理解为一种信息产品,故对消费者信息权的保障是金融消费者权益保护的核心.在权利证券化,证券无纸化的金融市场,缺乏专业知识的消费者难以获得关于金融服务的真实信息.故在消费者知情权保护中,应注意对不同类型的金融机构规定不同等级的信息获取义务及信息提供义务,使对消费者的保护更为灵活和符合现实需求.尤其应注意,凡涉及规章、政策调整以及其他可能对消费者合法权益产生重大影响的措施,以及对消费者救济程序、责任等设置,金融监管者在实施前应向消费者公示并征求消费者意见,还应当对消费者进行充分说明,使得消费者对金融监管者的知情权切实得到保障.

其次,信息安全权（隐私权） .金融经济是信用经济,信息、信用对其有着更为重要的意义.在金融消费者的权利中,不仅应当强调人身、财产层面的安全权,还应当着重保护信息安全权.信息一旦泄露,不仅带来金融机构客户流失,更会严重侵害消费者个人隐私,后果不堪设想.故信息安全权是金融消费者安全权的重要创新.

第三,后悔权.“后悔权”具体建构为“消费者犹豫期或冷静期制度”,源于美国,最早出现在直销和保险行业中,指消费者在合同成立并生效之后依据法律规定的条件和程序解除或撤销合同的权利,一般对网上交易、先交钱后签合同的消费行为、交易额巨大的消费行为加以适用.金融领域交易的格式性明显,大量交易通过网络进行,且多半交易数额巨大,因而后悔权对金融消费者权益保护意义重大.我国已在《消法》第二次修订稿第九条新增：对通过销售、邮售、上门销售等非固定场所的销售方式购买的商品,消费者有权在收到商品后三十日内退回商品,并不承担任何费用,但影响商品再次销售的除外.

第四、公平自由交易权.公平自由交易权在金融消费者权益保护中,主要体现为为公平信贷权与反歧视权.能够平等获得充分的信贷机会,个人才有可能、有基本资源在社会上立足,而不是在经济上,进而在人格上依附于某一组织体.因此,自由、充分的信贷机会与公平对待均为消费者的基本利益.我国应当对农民、大学生等弱势群体作出较之一般金融消费者程度更高的保护,指导金融机构开发出更多不同种类的符合各群体消费者需求的产品与服务,使消费者能够平等、自由地获得充分的信贷机会,而非以暂时牺牲某一产业、某一人群的利益来换取宏观金融系统与市场经济的短期快速发展.在将相关内容规定为消费者保护基本原则的同时,亦应细化规定金融监管机构、金融机构侵犯消费者公平自由交易权益的惩罚性责任.

(四)完善金融消费者权益救济机制

1、完善消费者投诉处理法律机制.我国可在金融消费者保护部门下设“金融服务消费纠纷调解中心”或“金融服务消费信息处理中心”,该中心的基本职责是接受与处理金融服务消费纠纷、收集和总结金融服务消费数据、案例等资料、发布金融消费者权益保护报告等,并享有一定的剩余立法权和执法权,如应消费者投诉而被动发起的调查权等.这种设计可以在一定程度上避免“三会”在处理金融服务消费纠纷中监管俘获的可能,并可协助和监督其他形式消费者救济机制的运行.

在具体程序操作上,我国金融消费者的投诉处理法律机制可以借鉴英国FOS机制进行完善.应在相关规则中,将金融消费者投诉和争议标的的范围予以广泛界定,设置公开透明、多元灵活的争议解决机制,并以稳定原则和合理理念进行灵活、科学的执法.在执法中,应当严格监督金融机构建立和实施自身的内部救济机制.我国还可以在类似“金融消费纠纷调解中心”的机构中设立金融消费者赔偿与救助基金,基金来源除财政拨款、社会募资,也可将法院审理金融服务消费纠纷案件中所判罚的惩罚性赔偿抽取合理比例归入基金,作为对金融消费者保护的资金保障之一.

2、引入多元化的替代性纠纷解决机制.首先,我国应规范金融服务领域的同业公会,鼓励建立金融消费者的自律组织.这些非政府组织作为政府与市场间沟通的桥梁,具有更强的灵活性和回应性,由其在协商、调解、调停中扮演中间人的角色,同时在一定程度上发挥类似于诉讼程序中专家证人、法官释明权的作用,可以弥补消费者的专业能力劣势,有助于消费者的权利实现.

其次,我国应建立独立的消费者争议仲裁制度.消费者争议仲裁方式大致可分为三种：由法院进行的仲裁（在金融服务消费纠纷中可由小额诉讼法庭进行）、行业协会进行的仲裁、专门商事仲裁机构进行的仲裁.无论何种,消费纠纷仲裁一般是无偿的.美国、英国、法国等欧洲国家以及我国香港、澳门等地都设有独立的消费者纠纷仲裁机构.欧洲还成立了“网络”仲裁中心,为欧盟市民在非司法途径解决消费争议方面,提供一种毋须亲身前往的、令有权限之实体能为远程消费者及经济参与人解决跨国争议的回应方式.这种方式十分符合金融服务流动性强、跨区域大的特点,应当为我国所借鉴. 3、完善相关诉讼法律制度.第一、增设金融服务纠纷小额诉讼程序.小额诉讼程序是较为特殊的一种诉讼程序,为了案件审理简便、迅速和经济而设计和推行,一般针对诉讼标的为小额金钱或者其他资产的诉讼.我国一些地方法院,如西安和青岛等地,已经开始在法院内设置消费者法庭,专门处理数额不大的消费纠纷案件,取得了良好的效果.我国《消费者权益保护法（修订稿征求意见二稿）》中增加规定：“人民法院可以设立小额消费纠纷法庭,审理小额消费纠纷案件.”但目前我国的司法实践中,消费者法庭或曰小额消费纠纷法庭与专业的金融法庭是各自分离的,无法有效保护金融消费者的合法权益.我国应当在现实需求强烈的地方推广金融法庭,并在其内部设立专门的金融服务纠纷小额诉讼程序,以实现对金融消费者的救济.

第二、增设金融消费者群体诉讼.消费者诉讼往往具有群体性特征.尤其在金融服务消费领域,金融机构资金实力雄厚,且因为网络发达而业务范围广泛,往往一旦侵权,便涉及众多的消费者.虽然我国《民事诉讼法》为解决群体纠纷规定了代表人诉讼,但由于该程序的规定并非专门针对消费者纠纷,故在实践中极少被采用.美国的集团诉讼与德国的团体诉讼是国外群体诉讼制度中具有代表性的两种制度.它们的出现极大地打破了“一对一”的传统诉讼形态,使得纠纷的司法解决过程更加复杂化,诉讼目的也带有了公共利益色彩.二者各具特色,并形成对照,对消费者的保护效果显著.前者针对小额消费纠纷由消费者提起,后者则在特别的经济立法中赋予有关的行业自治组织（比如和解保护团体、消费者保护团体）以诉权,准许其在涉及社会公共利益的诉讼中作为原告提起诉讼.消费者群体诉讼可以保护消费者合法权益,预防违法行为,并有利于节约司法资源,实现司法效益.

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The Perfection of the Legal System of Financial Consumer

Rights Protection in China

LIU Zhongjie

（Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120）

Abstract：The traditional financial supervision has paid more attention to the qualification of financial institutions and the prevention of systematic risks of financial markets in China, and less attention to the protection of financial consumers. The paper considers that there exist drawbacks in the legal system of financial consumer rights protection such as lack of the laws, insufficient authority and unooth remedy mechani. Therefore, it should be perfected from the following aspects as establishing supervision ideas, reasonably choosing lawmaking modes, making clear the right of specific lawmaking and perfecting remedy mechani.

Keywords：financial consumer； financial supervision； rights protection

责任编辑、校对：杨振峰