城乡幼儿教师均衡配置的管理体制问题

[摘 要]成都市作为国家统筹城乡教育综合配套改革试验区,正在实行城乡教育一体化改革试验,迫切要求实现城乡幼儿教师的均衡配置.本文以成都市为个案,调查和分析了城乡幼儿教师配置的差异现状和在管理体制中存在的问题,并进一步提出了相应的改革对策.

[关 键 词]城乡幼儿教师；均衡配置；管理体制

[中图分类号]G610[文献标识码]A[文章编号]1005-6017（2012）10-0015-03

[作者简介]邓泽军（1966-）,男,四川南江人,成都大学学前教育学院教授,硕士生导师；朱昌渝（1966-）,女,四川成都人,成都市成华区教师进修学校中学高级教师；张丹丹（1965-）,女,安徽无为人,成都大学学前教育学院副教授.

近年来,我国各级政府和社会各界对学前教育表现出了极大的关注.成都市作为国家统筹城乡教育综合配套改革试验区,正在努力实施城乡教育统筹发展,统筹城乡幼儿教师的均衡配置,并力求从管理体制上予以确保.我们对成都城乡幼儿教师均衡配置问题进行了问卷调查和实地访谈,在把握城乡幼儿教师均衡配置现状与问题的基础上,从管理体制方面对此问题进行思考和分析.

一、城乡幼儿教师配置差异的现状

城乡幼儿教师配置状况可通过城乡幼儿教师的数量、质量和结构等方面来进行判定和描述,其中教师数量配置主要依据办园规模和班级教师数量,教师质量配置通常是通过教师的学历、职称、教龄、专业水平、工作成绩等指标反映,教师队伍结构可以分解为年龄结构、性别结构、学历结构、职称结构等方面.从本次调查来看,成都市城乡幼儿教师配置的差异情况如下.

(一)办园规模和教师数量

调查显示,主城六区和县城幼儿园（即城市幼儿园）办学规模在4～6个班的占14.3%,7～10个班的占46.9%,11～15个班的占30.6%,16个班以上的占8.2%；而乡镇和农村幼儿园（即乡镇幼儿园）办园规模在4～6个班的占30.6%,7～10个班的占20.0%,11～15个班的占38.9%,超过16个班的占5.6%.由此可见,城市幼儿园以7～15个班居多,乡镇幼儿园以11～15个班和4～6个班的居多,相对来讲,城市幼儿园的规模普遍比较适中,而乡镇幼儿园的规模呈现过小或过大的现状.调查还显示,城市幼儿园中,班级幼儿人数在30～35人的占38.8%,幼儿人数在36～50人的占51.0%；在乡镇幼儿园中,幼儿人数在30～35人的班级占27.8%,有52.8%的班级幼儿人数为36～50人.可见,城市幼儿园与乡镇幼儿园的班级规模在总体上比较接近.另外,71.4%的城市幼儿园的班级教师配置是两教一保；而在乡镇幼儿园中,58.3%的班级是两教一保,30.6%的班级是一教一保.

(二)教师的学历和教龄

调查显示,在城市幼儿教师中,有93.9%的人拥有大专或本科学历,而在乡镇幼儿教师中,有80.5%的人拥有大专或本科学历.其中,83.6%的城市幼儿教师和88.9%的乡镇幼儿教师是通过学校分配和单位自主招聘两个渠道进入教师岗位的.有81.6%的城市幼儿教师的教龄在6～29年,而龄段的乡镇幼儿教师只有63.9%.这表明,相对于乡镇幼儿教师,城市幼儿教师拥有更高的学历和更丰富的教学经验.

(三)教师队伍的年龄结构和职称结构

调查显示,城市幼儿教师中,年龄在40岁以下的占65.3%,40～50岁的占34.7%；而乡镇幼儿教师中,年龄在40岁以下的占86.1%,40～50岁的占11.1%,这表明,乡镇幼儿教师队伍整体上更年轻.另外,调查还表明,有69.4%的城市幼儿教师具有幼教高级和幼教一级职称,拥有相同职称的乡镇幼儿教师占61.1%,这说明多数城乡幼儿教师都具备较高的专业技术水平.

二、城乡幼儿教师均衡配置的管理体制问题

教育管理体制是教育管理机构与制度规范的统一体,机构是教育管理体制的基础,制度是教育管理体制的核心.城乡幼儿教师均衡配置的管理体制应包括管理机构与制度规范两方面,由于制度规范是其中的主要方面,因此,我们主要从制度规范方面分析其中的管理体制问题.

(一)政策配套不完善,缺少财力保障

成都市从2003年以来深入推进城乡教育一体化,义务教育阶段的城乡教师均衡配置获得了政策支持,而学前教育阶段的城乡教师均衡配置依然缺乏相应的政策保障.调查显示,在“改善城乡幼儿教师均衡配置的关键”一项中,选择依靠各级政策的占54.1%,选择依靠教育管理机构的占44.7%,这表明多数幼儿教师更看重政策管理的作用.而对于“城乡幼儿教师均衡配置的政策与制度建设情况”,36.5%的教师认为针对性不强,35.3%的教师认为操作性不强,18.8%的教师认为不够规范,9.4%的教师认为重视不够.这说明成都市在城乡幼儿教师均衡配置政策与制度方面缺乏针对性和操作性.

由于缺少强有力的政策配套支持,因而在财力上也缺乏相应的保障.调查显示,对于“城乡幼儿教师队伍存在差距的主要原因”,55.3%的教师认为是缺乏经费,27.1%的教师觉得是师资来源问题,20.0%的教师归咎于管理水平,17.6%的教师选择了其他因素.可见,超过半数以上的教师认为经济因素是导致城乡幼儿教师配置不均衡的主要原因.同时,对于“达到城乡幼儿教师均衡配置需要迫切解决的问题”,认为应均衡薪酬福利的教师占57.6%,有27.1%的教师认为需要完善社会保障制度,还有12.9%的教师赞同均衡进修机会.此外,有69.4%的教师认为福利待遇制度是推行城乡幼儿教师合理流动中最需要改革的管理制度.

(二)配置规划不合理,单向流动频繁

随着社会经济的发展和城市规划的变化,城乡人口结构对幼儿教育及幼儿教师有了新的需求.在城市方面,受经济建设总体布局及城市化进程的影响,成都已成为我国流动人口最多的城市之一,进入城市的流动人口与城市居民共同形成了新的城市社区人口,同时一些农迁改造项目也出现了大量农转居民,这两部分人群的适龄子女对城市幼儿园及其教师队伍的规划提出了巨大挑战.在乡镇方面,由于人们逐渐对学前教育开始重视以及职业结构的变化,越来越多的人将子女托管在幼儿园,这些状况对乡镇幼儿教师配置的规划也提出了挑战.在调查中,有38.9%的幼儿教师认为缺乏明确规划是城乡幼儿教师均衡配置的主要问题,而近年来常见的“入园难”问题也反映了当前幼儿教师配置规划的滞后.城乡幼儿教育不仅缺乏合理规划,而且差距明显,这也导致了城乡幼儿教师的单向流动.调查发现,相对而言,城市幼儿园的经费来源较为稳定,这不仅利于改善幼儿园的软硬件环境,还能促进教学科研活动的开展.而乡镇幼儿园由于经费紧张,导致设施场地不足、师幼比低、教学活动单一,抑制了乡镇教师的工作积极性.调查显示,有超过80%的教师认为成都市城乡幼儿教师单向流动现象比较严重,其中有15.3%认为非常严重.乡镇幼儿教师由于薪酬福利较低,向城市流动的现象非常普遍,优质的师资更是集中在少数示范幼儿园.

(三)管理制度缺乏灵活性和有效性

由于成都市至今尚未构建起个性化的幼儿教师管理制度,现有的制度在实践中缺乏灵活性和可操作性,难以适应城乡幼儿教师均衡配置的实际需要.调查显示,69.4%的教师认为福利待遇制度是“城乡幼儿教师均衡配置需要努力改革的教师管理制度”,18.8%的教师认为是职称评度,10.6%的教师选择了教师评价与考核制度.这说明多种教师管理制度共同影响着城乡幼儿教师的均衡配置.并且,有49.4%的教师认为目前的幼儿教师配置是由教育主管部门决定的,而42.4%的被调查者认为是由幼儿园决定的.这说明主管部门和幼儿园各自设立的管理制度都在发挥作用.由于缺乏针对乡镇幼儿教师应有&# 30340;激励,教学活动也比较单调,需要建立切实有效的乡镇幼儿教师管理与激励制度.成都市各区县学前教育发展水平参差不齐,而相应的管理制度未能根据这些差异,体现其针对性和灵活性,未能协调各方利益,难以适应城乡幼儿教师均衡配置的现实需要.

三、城乡幼儿教师均衡配置的管理体制改革对策

(一)设立管理机构,做好宣传普及工作

管理机构的设立是管理体制完善的体现,有助于城乡幼儿教师均衡配置政策的制定和实施,并有利于进行舆论宣传、统筹监管和跟踪评估.专门的管理机构可以统筹制定城乡幼儿教育发展规划,有效地推进城乡幼儿教师均衡配置的管理；可以支持农村幼儿园更新教师队伍,防止农村幼儿教师的大量流失；还可以增加社会对城乡幼儿教师均衡配置的知晓度和关注度,营造良好的舆论氛围.调查显示,有43.5%的教师认为“城乡幼儿教师均衡配置的实施困难”在于措施操作不够具体,38.9%的认为是缺乏明确的规划,认为主管部门宣传不够占10.6%.因此,应设立专门的管理机构,切实承担起城乡幼儿教师均衡配置的责任,加大宣传力度,让公众普遍知晓相关政策.

(二)完善城乡幼儿教师均衡配置制度

管理制度是管理体制的核心,我们认为可以通过以下两方面管理制度改革,切实完善城乡幼儿教师均衡配置制度.

一是改革城乡幼儿教师的编制管理制度.目前,成都市各区县在编制管理上采取的做法是核编到园（单位）管理,所以,教育行政部门很难根据事业发展的现实要求和幼儿园布局动态调配系统内教职工的编制.因此,可以将编制核编到园改为核编到区县,即对教育人事管理实行人力资源和劳动保障部门总量控制,在总编制范围内调剂余缺,形成由教育行政部门动态调整的管理机制.在区县内实行教师无园籍管理制度,使教师由“单位人”变为“系统人”,从根本上解决教师“人才身份”归谁管的问题,实现优质教师资源区域内共享,为幼儿教师在区域内的无障碍循环流动创造条件.

二是完善城乡幼儿教师流动制度.目前成都市幼儿教师流动大多是半自发性、局部性的,以点状为主,缺乏整体规划,缺乏对教师流动的区域范围、时间间隔、年限,以及教师所具备流动的资格、待遇等方面的明确规定.因此,必须以相关政策、法规来确保城乡幼儿教师流动制度的建立,制定和发布各区县幼儿教师定期流动的实施细则,建立稳定有效的城乡幼儿教师交流制度,实现成都市幼儿教师在城乡幼儿园之间轮岗执教.同时,还要调整城乡幼儿教师的相关待遇,建立对幼儿教师流动的配套支持政策,实行流动教师的流动成本补偿和差异补偿,对流动到乡村和薄弱幼儿园的教师,不仅要落实相关的补贴政策,还要给予精神上的奖励,在评优、职称晋升等方面给予照顾,以消除教师参与“定期流动”的后顾之忧.

(三)提升乡镇幼儿教师专业发展水平

城乡幼儿教师配置不均衡的主要表现之一就是乡镇幼儿教师的专业发展滞后,为此,我们应积极关注乡镇幼儿教师的专业水平提升.为此,要积极改善乡镇薄弱幼儿园的办学条件,在教师编制标准、设施设备配置等方面向乡镇园和薄弱园倾斜,统筹城乡幼儿教师福利待遇发放标准,缩小各地城乡幼儿教师的收入差距,努力实现同工同酬,对此可借鉴发达国家在提升农村教师待遇的做法,即建立教师特殊津贴制度,提高在农村或薄弱学校服务的教师收入,在教师调出农村或薄弱学校后,撤销该项津贴.另外,在努力做好乡镇幼儿教师继续教育培训的同时,还应加强城市幼儿教师对乡镇幼儿教师的积极示范和指导,以提高乡镇幼儿教师的专业水平,保证城乡幼儿教师的流动和交流,并让新教师直接参与轮岗流动任教,向薄弱幼儿园或乡镇幼儿园调剂,着力使存量逐步减少、增量逐步扩大,以有效遏制城乡幼儿教师非均衡配置的进一步扩大.

本文系成都市哲社项目“‘城乡一体化’背景下成都市城乡幼儿教师均衡配置体制机制研究”（项目编号：ST11-08）、国家社科基金项目“城乡社会统筹视野下促进西部城乡义务教育均衡发展对策研究”（项目编号：09XSH011）的研究成果之一.