本站原创摘 要 ：一直以来,美国公共预算和财政管理的改革都是务实的、政治的、演进的,有时也不乏创新性.通过对美国公共预算和财政管理改革的历史进行回顾,可以得出一个理解公共预算和财政管理改革的理论框架,这将有助于理解美国现行预算和财政制度体系.这些改革经验对于包括中国在内的世界各国均具有一定的启示和借鉴意义.
关 键 词 ：美国公共预算；预算改革；财政管理；中国公共预算
中图分类号：F813.2 文献标识码：A 文章编号：1005－0892(2011)09－0042－06
公共预算和财政管理包含最重要的政府决策程序和机制.以美国的实践为例,在20世纪至21世纪的绝大部分时间里,美国都有着丰富的公共预算和财政管理历史.本文将提供美国历史上主要预算改革和重要的理论发展的一个时间序列梗概,并提出分析美国预算和财政管理的基本框架.美国预算和财政管理不仅有自己独特性的一面,而且也有和世界各国相一致的一面.另外,本文还将区分公共预算(如预算的分配)和公共财政管理(预算的执行和会计核算)以及财政政策(如税收和货币问题).
本文主要分为五个部分：第一,回顾美国公共预算的一些基本原则和预算理论；第二,分析美国公共预算和财政管理改革的演进路线；第三,提出分析这些公共预算和财政管理改革的一个理论框架；第四,介绍美国预算改革的影响和有选择的财政管理改革情况；第五,运用上述理论框架,分析其对中国公共预算和财政管理改革的启示.
一、美国公共预算的指导原则与预算理论
(一)公共预算的指导原则
美国公共预算的主要原则包括：(1)原则.政府税收和支出必须得到选民的同意.(2)公平原则.在征收税收和实施财政支出时,必须平等地对待相同境况的人.(3)透明度原则.所有的财政管理活动和预算活动必须公开,并处于公众的审视之下.(4)正直原则.着眼于经济的长期增长,诚实管理并准确核算公共资金.(5)谨慎原则.确保财政投资资金风险的最小化.(6)负责原则.严密的立法监督和执法审计贯穿于预算和财政管理的全过程.在美国历史上,尽管这些原则也并不总是稳定地得到执行,但它们是指引美国财政管理方向的重要标志.
(二)公共预算理论
一般预算理论可以提供预测能力,并帮助我们解释预算执行的结果,而公共预算理论致力于设计一种无论对理论研究者还是对实际工作者都有用的全面战略.
在美国,公共预算理论的发展总是滞后于实践.在20世纪之前,美国的财政预算管理没有明确的目标.在1912年,塔夫特委员会意识到国家预算的必要性.最初美国国会只是简单地对预算拨款法案进行表决.在1921年,《预算和会计法案》的通过标志着预算领域的重大改革,该法案规定总统负责起草国家预算.这些改革反映了财政管理制度的务实特点.伴随着美国的崛起,人们日益认识到按照国家发展的优先战略对政府支出制定良好预算的重要性,而不是像1921年之前那样,按照随意的国会程序来决定政府支出.
事实上,V.O.Key曾在他的文章中提及,他对缺乏预算理论来指导政府支出分配的担忧.而从根本上来说,1930年以后,对美国预算体系产生深远影响的主要是英国经济学家凯恩斯.美国的实用主义尽管主要是作为一种经济理论,但却被罗斯福总统信奉并用以指导美国经济走出可怕的大萧条,其实质是让政府在经济干预中发挥更积极的作用.在很多方面,美国的公共预算和财政体系涉及政府和自由市场的混合.但是,除了上述指导意义外,把实用主义看作是美国的财政预算理论是存在疑义的.
美国的一个重要预算理论是由依瑞鲁宾提出的,他发现了对思考公共预算理论作用至关重要的几条理论主线.鲁宾提出了五个值得关注的理论范例.(1)新马克思主义理论.阶级利益决定了预算选择,从阶级利益的角度来理解预算及其结果.(2)公共选择理论.通过多数票规则和成本分担,实现个人效用的最大化.(3)渐进学派.考虑到历史上预算分配是由一系列利益集团的竞争和协商所决定的,在某一特定时期的预算变化(不论是积极的还是消极的)都是很小的.(4)等级制度理论.把预算决策看作是社会上层阶级对政治和社会利益作出反应的产物.(5)宏观一微观理论.这一理论是从战略高度来看待预算管理,认为预算管理是一种政策工具.
二、美国公共预算和财政管理改革的演进路线
美国历史上第一个里程碑意义的预算制度改革可以追溯到1921年的《预算和会计法案》,这是第一个国家层面的行政预算.这意味着预算第一次作为一个独立的文件,以合理的格式、严格的程序和权力等级被提交,并受到立法机关和审计机关的审查.这一改革的主要目的是集中预算程序.
尽管很难把某个单独的预算改革看成是决定性的改革,但是,把预算形式和报告要求的演进看作是美国进程的一部分和财政预算决策改革的标志,那将是十分重要的.
与此同时,在公共预算发展的早期,行列式预算(Line-item Budget)被看作是提供预算数据最佳的方式.因为它与公共资金的会计核算相一致,更为重要的是,这种建立在项目细分和部门细分基础上的会计核算能够清晰地反映政府支出的全貌.即使在今天,不管实行什么类型的预算模式,行列式预算仍然居于主导地位.在预算文件的主体部分,仍然可以看到与会计体系密切相关的预算项目.行列式预算的缺点是预算关注的焦点比较狭隘、划分得太细,以致不能看清预算分配的全貌.
第二轮预算改革是伴随绩效预算而到来的.但值得注意的是,美国绩效预算的概念和实践并不只是开始于20世纪80至90年代,即以政府再造运动为基础的.事实上,它在美国有着悠久的历史.纽约市市政研究局早在1917年就把行列式预算和绩效预算措施结合起来.绩效措施得到的认可见于1949年的胡佛委员会报告,这些绩效指标被运用于20世纪50至60年代的联邦政府,但其强调的重点是效率,而不是计划本身.20世纪90年代及21世纪见证了绩效措施的复苏,绩效概念被纳入现在预算管理办公室的要求,用于联邦机构的项目等级评估.
第三轮预算改革是伴随项目预算而到来的.项目预算在1954年经由兰德公司得以发展.这种预算方法按特定政府目标分配预算资金,以提升预算的遵从度、效率和有效性.以项目为基础的预算和以项目为导向的核算体系确实是预算改革的一个重大进步,因为它包括预算和财政决策的前瞻性思维方法.在20世纪60年代,联邦预算程序是由项目、计划和预算系统(PPBS)主导,该系统最初由兰德公司开发,其后由美国国防部改进.这种预算方法和相应的系统有助于帮助人们在不同的预算分配方案之中进行选择.PPBS也受到一些质疑和批评.如艾伦维塔夫斯基等学者就极力反对将这一系统运用于预算和财政管理.维塔夫斯基认为,这种方法恰恰违背了预算的本质――即政治活动.政治手段和预算管理的利益驱动渗透于整个预算过程,使年度之间的预算分配通常仅有很小的变化.
在随后的预算改革中,为寻求更好的响应性,零基预算成为大势所趋.在1952年,零基预算由 凡尔纳刘易斯倡导.之后,德克萨斯州仪器公司的彼特菲尔将其改进,在1977年被卡特政府所采纳.零基预算要求在年度基础上对整个预算分配的合理性进行重新思考.按照这种程序,基本的预算支出水平在新财政年度开始的时候不断被重构,因而预算只是特定需要的产物.尽管每年开始一个全新预算的想法很有吸引力,其缺点在于预算毕竟要以以前年度的支出为依据,以保证政策的连续性.
在20世纪的后半叶和21世纪初,预算改革的特点是对现有方法的重新发现和改进.绩效预算因为满足了纳税人对税款用途的要求而得到重视.绩效、效率和责任成为现代绩效预算体系的标志.提供服务的单位成本数据成为预算决策的关键.绩效预算的同义词,如平衡积分法被广泛应用.尽管将预算分配决策和绩效相结合的想法是预算体系改革的原动力,但研究表明,人们并不确定绩效数据究竟是用来指导预算分配的决策,还是仅仅用于为已经制定的决策提供证明.贯穿20世纪90年代的联邦政府再造运动导致了1993年《政府绩效和结果法案》的通过,该法案使绩效成为预算和财政管理的重要术语.
在21世纪初,预算和财政管理领域的改革从来没有停止过.寻求超越零基预算的成果之一是目标预算(Target Budgeting)或总括预算(Envelope Budgeting),将所有的预算支出按照估计的政府收入可能加以确定,对预算的控制保留在立法和执行层面.与此同时,赋予行政单位一定的灵活性,以应对各种不确定的和存在争议的财政情况.
最新的、偏离目标预算的改革是灵活预算(Flexible Budgeting),它把预算数字与各种活动的收入、支出预期紧密结合.各种活动的水平主要由投入、产出来衡量.由于预算的规模取决于预期的效率,因此,它具有相当的灵活性.在此分配方案下,预算执行单位有权决定怎样管理他们自己的资源.基于政府收入易变的特质和预算数越接近执行数越好的信念,灵活预算日益普遍地得到运用.此外,因为将所有预算分配与政府目标的轻重缓急相联系,灵活预算提供了确定的预算执行和立法控制,各级机构必须遵照这些限制.
前述关于美国预算改革的讨论并不在于提供一个乏味的改革回顾.回顾过去是为了将读者引向新的、更加务实的改革方向,以应对各种内外形势的变化.更重要的是,从这些改革中,我们可以清晰地看到,负责任、效率、响应性、灵活性和利害权衡正成为预算改革的关 键 词 .
三、理解预算和财政管理改革的理论框架
本文的主要目的是通过概念框架重新审视美国历史上一系列重要的预算和财政管理改革,绘制改革路径,以便与其他国家和地区的改革进行比较.此外,图1展示了预算演进的主线.这有助于对财政管理理论的完善提供借鉴.
图1的分析框架表明：(1)对于预算改革和财政管理改革应重点关注改革的目标,特别是,改革是否意在削减支出规模改革是否意在增进政府的效率和有效性改革是否意在提高政府的责任性和更快的反应性改革是否意在扩张政府公共服务改革是否意在为支出或收入增长进行辩护(2)预算改革演进路线预示着21世纪的公共预算改革过程可能会是建立在一个个具体的事件基础上,并因一个事件或一系列事件的发生而改变.改革将朝着未来事件指引的方向前行.这也预示着预算和财政管理改革的不确定性.因为政府改革的出发点源于对特定事件的短期反应和对策,而非源于对未来政府职能的长期规划.(3)重申预算改革过程中的关键概念,将有助于为决策者提供重要的改革指南,使其不至于偏离改革的目标和方向.
四、美国预算改革的影响和有选择的财政管理改革
(一)公共预算改革的影响：赤字和负债
美国预算改革的永恒关注焦点是赤字和日益上升的负债.20世纪60至70年代社会福利支出的大幅度增长,每年带来大量的财政赤字,不断加重了美国的国债负担.当前的债务余额估计为14.3万亿美元.2010财年的赤字估计达到1.95万亿美元,这是二战以来的最高水平.
美国是如何陷入这种境况的,这是一个很长的话题.但是,20世纪80年代大规模的军事支出确实加剧了赤字规模.到80年代末、90年代初,增收节支显然成为一项紧迫的任务.在1985年初,国会通过了削减赤字的立法,试图把预算改造成某种“自动导航仪”.通过项目隔离,设定支出目标,一旦达到支出目标,项目削减自动生效.但是,军事支出、社会保障支出还是难以控制,特别是从政治角度考虑.削减这些项目将使立法者难以再次当选.因此,在通过1990年的预算执行法案之后,尽管支出增长的步调有所放缓,但并没有看到明显的大规模削减支出,以实现立法目标的政治意图.所以,在这些法律、法规的约束下,国会只是简单地提高支出的上限,以规避可能的削减支出要求.
进入21世纪,运用法律手段,《奥姆尼巴斯协调法案》要求以年度为基础编制预算,并对两院通过的预算立法的不一致进行调和.除此之外,为现有联邦项目提供资金的各种决议也经常使用.
值得关注的是,克林顿政府通过PAYGO(Pay-as-you-go)规则,要求任何新的财政支出必须是预算中性的,新的预算支出要么被其他预算支出的削减所抵消,要么有相应的收入来支持.PAYGO对新的支出或税收变动施加限制,以此来控制联邦赤字的增长.这些要求迫使政府关注预算支出排序和严格预算约束.这些条款预示着打破赤字支出恶性循环时代的来临.克林顿政府成功地在2000年消除了联邦赤字.布什总统放弃了PAYGO规则,使赤字很快卷土重来.当然,两次战争(伊拉克战争和阿富汗战争)、世界性的经济衰退、州和地方政府面临的巨大财政压力也是导致赤字的主要原因.
(二)与时俱进：有选择的财政管理改革
在财政管理改革方面,1990年的《首席财务官法案》(CFO Act)对机构运行和执行部门财务管理的集中协调提出了严格的财务控制要求.该法案要求联邦政府的财务报告制定长期发展战略计划,并对此加以审计.1994年的《政府管理改革法案》将《CFO法案》的适用范围扩大,要求提供所有机构的财务报告和完整的全政府财务报告.
改革的主要目标是发展综合性的、融机构核算、财务信息、财务管理于一体的财务管理系统.改革的核心是消除重复建设和设置内部控制系统.关于会计核算系统,要求与现行的会计核算原则及标准保持一致.对于完善财务报告和给决策者提供更多的财务信息,系统整合是必需的.
1996年的《联邦财政管理改进法案》可以看作是联邦财政管理进一步改革的标志.该法案强调为政府管理者提供准确、可靠和及时的财务管理信息,其改革力度大大超过《CFO法案》,它要求向项目管理者、总统、国会和公众公布财务审计报告.
与财政管理体系改革的思考相伴随的是,如何发现贯穿预算改革全过程的总体思路和概念框架.从上述历史回顾中我们不难发现,统一性、连续性、准确性、响应性和责任性等类似的一些概念是预算改革的主线.
五、对中国预算和财政管理改革的启示
上述分析框架适用于评估任何国家的预算和财政管理改革.例如,改革开放以来,中国在预算和财政管理改革方面也采取了一系列措施：(1)1982年的《宪法》和1994年的《预算法》加强了预算程序的法治化程度.(2)1995年的《审计法》开创了和省级政府的审计报告制度.(3)部门预算改革严禁预算外支出,用全面预算、综合预算和行列式预算来代替总额预算和以目标为基础的预算.(4)国库管理改革建立起集中支付制度,2006年集中支付制度的全面执行大大减少了腐败现象.(5)国家审计署的1999年审计报告公布53个机构共挪用164亿元人民币,导致全国人大要求财政部制定更加细化的预算.部门预算改革通过加强预算审查,帮助全国人大更好地行使预算审批权.部门预算的日渐全面和细化,方便全国人大对预算进行严格和仔细的审查.(6)2006年的《行政监察法》详细列举了全国人大在预算审批、检查、调查、执行、监管和审计、听证方面的权力.
上述改革措施的结果,是形成一种以控制为导向的预算,并增强了预算的立法约束.全国人大财经委负责审查预算、报告预算执行情况和提出预算立法建议,全国人大常委会和预算事务委员会负责协助财经委审查预算和预算执行情况,财政部负责起草预算草案.首先,财政部向财经委提交预算草案,后者向全国人大常委会提出预算建议数,然后再由人大常委会提交全国人大审议,全国人大比过去拥有更大的预算审议权力.国务院向全国人大常委会报告预算的执行情况,后者再向全国人大报告.
从以上这些对中国预算和财政管理改革的少数简短概述中可以看出,正如美国一样,贯穿于中国预算改革的主题词也是负责任、透明度、响应性和监控.
六、结语
通过对美国预算改革历史的详细回顾和对中国预算改革的简短介绍,不难发现两者之间存在明显的概念重叠.这些概念重叠为我们理解各国公共预算和财政管理的基本元素打开了一扇门.这些共同点使世界各国分享预算和财政管理思想和战略成为可能.更为重要的是,对于各国预算改革演进路线的描述,将有助于公共预算和财政领域的管理创新.
责任编校：周全林