财政“省直管县”改革的风险

[摘 要 ]演“省直管县”财政改革的基本目的是通过省直接管理县财政,加强省级财政的统筹能力,减少市级财政对县财政的截留,提高基层的公共服务能力.但是,“省直管县”财政改革会对统筹市县发展空间产生影响.“省直管县”使中心城市与县级市、县城之间的天然联系被截断,中小城市之间的产业积聚与扩散将被抑制,而直管县的发展空间会变小,发展机会也会减少.为了避免推进“省直管县”改革可能产生的公共风险,建议推进“省直管县”改革不搞一刀切,要针对不同的地区采取不同的改革方式,条件成熟的地方可以考虑县改区,同时加强省级政府对市县区域发展统筹的指导和协调.

[关 键 词 ]演省直管县,公共风险,发展空间

[中图分类号]F812.2 [文献标识码] A[文章编号] 1673-0461(2010)10-0001-08

一、引言

任何改革都存在风险.我们不惧怕风险,但了解其中存在的风险,并进行科学的风险评估分析却是十分必要的,这也是避免失误,保障改革成功的重要一环.

“省直管县”财政改革是省以下政府间财政关系的重大变革,其目的是通过省直接管理县财政,加强省级财政的统筹能力,减少市级财政对县财政的截留,提高基层的公共服务能力.从这个角度来说,“省直管县”财政改革确实有一定现实意义.

但是,要达到上述目的,“省直管县”财政改革也面临很多理论和现实问题需要解决.例如,在“省直管县”财政改革的过程中,如何统筹考虑市县发展空间及其已经形成的内在区域经济联系,以避免以地缘经济关系形成的产业布局、产业集聚和产业扩散由此而中断,如何考虑新形势下统筹城乡发展,真正实现以城带乡,让地方中心城市相对先进的生产力更多地辐射到县域的城镇化和工业化过程之中,以避免因省直管县体制而导致市、县之间形成发展的隔膜,如何考虑公共服务的区域性、规模性要求,以避免公共服务的零碎化以及统筹层级逐步提升的阻隔,如何考虑县域范围内的社会矛盾和冲突在市级政府的辖区范围内得到缓解和解决,以尽量避免直接上升到省级政府,甚至来解决.如此等等,在这些问题的背后都隐藏着不小的风险,如何化解,关系到我国“省直管县”财政改革的成败.

二、“省直管县”改革对统筹市县发展空间的影响

(一)经济区域化发展与行政辖区具有内在联系

在理论上,经济区域化发展是以地缘为纽带的.但在我国的现实中,以地缘为基础的区域经济体是以行政辖区为基本单元的.在工业化和市场化水平较低的条件下,区域经济体是以乡村为基本单元的,并主要体现在农业方面.当工业化和市场化达到一定水平,区域经济体会逐渐过渡到以县的行政辖区为基本单元.这就是我们通常所说的县域经济.但当工业化和市场化程度进一步提升时,伴随着城市化步伐的加快,区域经济体也会进一步过渡到以市的行政辖区为基本单元.进一步的发展,将会形成以几个地级市合成的区域经济体.这时候,就会形成相应的区域城市群.在我国工业化、市场化程度最高的珠三角和长三角地区,区域经济体已经突破了地级市行政辖区的范围.但在工业化、市场化程度次之的地方,区域经济体大都是以市级为基本单元的,即在市级行政辖区之内形成了区域化发展的产业形态,产业集聚效应初步形成.

在市管县的体制下,市区与县域处于统一的发展空间之内.经过多年的发展,以中心城市为核心,逐渐地形成了一个产业布局相对分工、产业联系不断紧密的区域经济体.在市场化、工业化和城市化推进过程中,中心城市与县域经济的联系是逐渐加深的,由分散、零星和偶然的联系,逐渐演变为一种紧密的产业、行业、企业联系,如上下游产业之间的联系、大小企业配套的联系、分散加工和总成的联系等等.随着这种联系的进一步深化,产业集聚效应和扩散效应就会渐渐呈现出来,具有产业、地域分工与合作的区域经济体也就形成了.如果说在实行市管县体制的二十世纪八十年代初期,这样的效应还不明显,那么,经过近30多年的发展,区域经济中的产业集聚效应和扩散效应已经日益显著,由此形成了层次更高、地域范围更大的区域经济体.

从一个省的辖区范围来观察,这样各具特色的区域经济体多数都是以地方中心城市为核心而形成的,在地理上通常也是以市级政府的辖区范围为边界的.这其中既有地缘因素引致的地域分工与合作,也有市级政府统筹决策在行政辖区内所发挥的协调作用.从我国的情况来看,这样的区域经济体的形成是与行政辖区范围紧密联系在一起的,行政辖区往往成为区域经济体的约束边界.当区域经济体需要进一步扩展的时候,行政边界便成为巨大的阻力.例如湖南长株潭经济一体化过程就受到了三个行政辖区阻隔带来的诸多困扰,即使有省级政府来协调,但只要三个行政区没有整合为一个行政区,其经济一体化就难以真正实现.2009年11月,经国务院批准,天津撤销塘沽区、汉沽区、大港区三个行政区,设立行政辖区意义上的滨海新区,就是因为规划难以统一实施、产业聚集效应难以实现、整体优势难以发挥以及资源配置难以优化和管理效能难以提高等问题长期困扰了经济意义上的滨海新区的发展.

一方面,随着工业化、市场化程度的提高,经济发展的区域化要求超越县域经济的范围,而另一方面,省直管县的改革使县域成为区域化发展的基本单元,市与县、县与县之间的经济联系势必被县域行政辖区的边界所约束.这其中的矛盾如何化解,是我们当面面临的重大课题.

(二)“省直管县”改革对统筹市县发展空间带来制约

随着“省直管县”改革的推进,市和直管县之间的财政关系发生了巨大变化,由此对市管县范围内统筹发展空间产生了直接的影响.

“省直管县”改革虽然仅是市和直管县财政体制方面的变化,而不是地方政府管理体制的全面变化,但这足以影响市和直管县之间的发展关系,特别是在发展空间问题上,市级政府统筹决策的余地将大大缩小.

“省直管县”改革是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面,省财政与市、县财政直接联系,开展相关业务工作.在收支划分方面,在明确市县支出责任基础上各自确定收支范围,在转移支付方面,转移支付、税收返还、所得税返还等由省直接核定并补助到市、县,专项拨款补助由省级财政部门直接下达市、县,在财政预决算方面,市、县各自编制本级财政收支预算和年终决算,在资金往来方面,建立省与市、县之间的财政资金直接往来关系,取消市与县之间日常的资金往来关系,在财政结算方面,年终各类结算事项一律由省级财政与各市、县财政直接,市、县之间如有结算事项,必须通过省级财政.

这样一来,至少带来两大变化:

一是市级政府发展县域经济的积极性将大大减弱.由于市和直管县的收入划分明确,而且市和直管县的财政体制结算关系也由省级财政所取代,这样,直管县的经济发展将与市级财政收入的增长彻底脱钩,市级政府自然没有积极性去发展县域经济,甚至原有的支持县进行招商引资和产业结构优化升级的政策措施也会寿终正寝.

二是市级政府在直管县实施统一的产业规划和项目布局变得困难.在实行“省直管县”改革后,市和县的财政体制结算关系被隔离,资金往来关系也被切断,市级政府被置于尴尬的境地,对直管县的产业规划和项目布局“管也不是,不管也不是”.更何况,一些地方在“省直管县”改革过程中,为了“扩权强县”,将市一级的项目审批权限收归省级,这也使市级政府难以从区域经济全面规划的角度来考虑直管县的产业发展和项目布局问题.

不言而喻,这将使市级政府在全市辖区内统筹发展空间上受到约束.原本属于一体的发展空间,在省直管县的体制下,将被分割为若干个较小的发展空间,形成以县域为基本单元的区域经济发展格局.

(三)产生的影响

从空间和时间两个维度来分析,其产生的影响是不同的.

从空间来观察,对于不同的地方而言,其影响将会完全不同.对于工业化、市场化和城镇化程度已经达到了相当高水平,而且在行政辖区内的经济一体化已经基本形成的地区,“省直管县”的改革,是意味着对已经形成一体化的区域经济做行政“分割”,把区域经济体的基本单元从市域缩小为县域.这种行政分割将会抑制产业的集聚效应和扩散效应,阻碍区域经济一体化向更大的地域空间发展,同时,区域城市化群落的发展也将受到抑制.例如,长三角和珠三角这样的地区,其区域经济一体化不仅突破了县域,而且市域也已经难以容纳,进一步的发展已经受到各个市级行政辖区带来的障碍,如统一规划的实施、产业布局上的分工与合作、产业的聚集与扩散等等,都难以超越行政辖区带来的种种限制.如果区域经济发展的基本单元缩小到县域,由此带来的限制将会更严重.

在政府主导经济发展的条件下,区域经济的一体化是以不同层级的行政辖区为载体的.只有当这个载体与区域经济一体化要求相吻合的时候,区域经济才可能得到顺畅的发展.也就是说,区域经济一体化推进到什么程度,与此相应的行政辖区也就应扩展到什么层级,否则,区域经济一体化过程就会受到扭曲.有的地方以县域经济发展起家,由于没有随着工业化和市场化推动的区域经济一体化程度提高而相应地扩展行政辖区层级,从而导致了产业布局上的“碎片化”和城市化的无序,“城中村”和“村中城”交错,将来空间规划和空间整治的成本将极其巨大,也因此而限制其产业竞争力难以跃上更高的台阶.

无论从理论分析,还是从现实中的教训来看,对于区域经济一体化程度已经相当高的发达地区来说,进行省直管县改革将会产生严重的负面影响.

然而,对于那些县域经济发展刚刚起步的地方,以县域作为区域经济的基本单元则是合适的.实行省直管县改革,对现有的一体化的市辖区域进行分割,则不会带来负面的影响,因为在区域经济的发展还能被县域所容纳的条件下,缩小区域经济单元不会对产业聚集和产业扩散产生抑制作用.

但不产生负面影响,不等于能产生促进作用.即使赋予直管县更多的经济发展、社会管理等方面的自主权,也不一定就能实现直管县又好又快地发展.浙江的县域经济是靠民营经济,如家庭工业、庭院经济等为基础的,而现在各地县域经济的发展多数是依靠政府的招商引资,县政府成为县域经济发展的第一推动力.在这种情况下,直管县之间的竞争和行政割据就会产生,各县之间争抢项目、重复布点、产业雷同、污染排放以邻为壑等等现象将难以避免.在省级政府难以及时有力协调的情况下,这将使区域经济结构无法升级,县域经济将落入一个低水平陷阱而难以得到进一步的发展.

从时间维度来观察,对于不同的发展阶段而言,省直管县改革的影响也是不同的.对于以农业为主,工业不发达的地方,这项改革不会产生负面影响.所以,决策层率先把产粮大县纳入省直管县范围是正确的.而对于工业化、市场化、城市化程度较高的地方,这项改革的负面影响将会显现出来.而且,越是发达的地方,其负面影响将会越大.随着时间的推移,从不发达到发达,二三产业比重越来越高,城市人口越来越多,在这样的条件下,经济发展的区域化将会突破县域范围而扩展到市域范围.在区域经济体不断扩大的趋势下,省直管县将会变得不相适应.因此,从长期趋势来观察,省直管县改革带有“补课”的性质,是对20世纪80年代初期实行市管县过分超前的一种“回调”,属于阶段性的改革措施.

三、“省直管县”改革带来的公共风险

综上分析,由于实行“省直管县”改革,影响市级政府在辖区内统筹市县发展空间的决策和实施,这将带来两个方面的公共风险:

首先,中心城市与县级市、县城之间的天然联系被截断,中小城市之间的产业积聚与扩散将被抑制.中心城市功能无法增强,县级城镇的发展也会被割裂.

新中国成立以来,特别是改革开放以来,我国一些工业和其他重要项目大都布局在地级城市,随着城市化和工业化进程的加快,中心城市的发展空间与地缘上相联系的各个县城的联系越来越紧密.改革开放30年来,我国工业化走的是一条“农村包围城市”的道路,是以乡村工业和县域经济的快速发展为路径的.在这个过程中,我国城市化,是以小城镇的崛起、县城的壮大进而形成新兴城市为特点的,县级市的个数增长了4倍,而市辖区仅仅增长1倍.原中心城市的发展,除了直辖市和省会城市较快之外,地级市的发展反而显得较慢.总体来看,过去30年我国工业化的进程快于城市化.未来30年,将是城市化加快的一个新阶段,我国将走一条新型工业化的道路.其基本特征是“城市带动农村”,以现有大中小城市的进一步工业化来吸纳农村人口,让农民转化为市民.鉴于我国人均土地资源稀少,生态脆弱地区比重大,各类产业的布局不可能再沿袭过去30年“村村点火、处处冒烟”,通过大力发展乡镇企业的方式来推进工业化.而所谓“县域经济”的提法隐含着在农村大力发展非农产业的意思,暗示着要以东部地区为榜样,在中西部地区走传统工业化之路.显然,再次走“农村包围城市”的工业化之路是行不通的.因此,未来30年的进一步工业化将以城市为基点来推进.在这个过程中,大力发展各地方中心城市,形成地级市、县级市“错位”发展、分工协作的新格局是必不可少的.中心城市的功能转换、升级,将一些产业向县城等经济节点转移,一些公共设施的建设需要跨越县域进行布局,一些公共服务需要更大的规模化提供,但如果在“省直管县”体制下,把地级市与县级市、县城之间的天然联系截断了.产业不能扩散,产业的聚集也难以实现,用长远的眼光看,结构升级将会受阻.

其次,直管县的发展空间变小、机会减少.这不是指地理空间,而是指经济社会发展过程中各种联系伸展的空间,如产业之间的关联与配套、道路交通通讯之间的关联与一体化、县域之间的投资联系,等等.在政府主导的市场经济条件下,行政辖区往往决定了经济区域之间的分工与合作.而政府主导是分层级的,省域范围内的分工与合作比省与省之间容易,同样,在市域范围之内,县与县之间的分工与合作又比市与市之间容易.但省直管县之后,县与县之间分工与合作将变得不再容易,如果省级政府不能给予及时的协调,地缘上相联系的各个县之间的区域分工与合作将变得十分艰难,各个县各自为政、彼此割据,甚至相互封锁的状态难以避免.市级政府的协调功能丧失,统筹各个县发展空间的作用不再存在,从长期趋势看,县域经济的发展将落入低水平陷阱之中,成为以县为单位的“个体户”,城乡一体化也将会受阻.

虽然直管县增加了县级自主发展权,但是相对于地市级政府,县级政府的能力毕竟较低.省级政府的能力虽然大于市级政府,但是省级政府的辖区范围毕竟大得多,而且要兼顾全省很多直管县,往往鞭长莫及.这样,如果失去了市级政府的支持和帮助,县域经济和社会发展的机会将减少.在当前情况下,由于城市发展转型,市级政府要考虑在全市范围内的产业、项目布局,例如在城乡发展规划、招商引资、重大项目布点、政策倾斜等方面,很可能把直管县排除在外,而更多地考虑市区和非直管县,这对直管县的长期发展将非常不利.这由此也会导致工业反哺农业、城市带动农村的城乡统筹发展目标的实现增加了难度,因为市级政府和中心城市的作用在体制上被排除在外了.

进一步分析,上述两类公共风险具体体现在如下几个方面:

(一)有可能妨碍功能区合理布局、国土优化利用和区域协调发展

功能区是区域发展的载体,是实现区域协调发展的空间集聚形式.一个协调发展的区域由多个功能区有机组成,整个区域的功能,就是所有功能区功能的集合体.产业集聚和功能优化是功能区的本质特征,每个功能区,都有自己所承担的主要功能,确保其资源禀赋优势充分发挥,也使整个区域在多元功能整合的基础上进入更高的运行层次.

经济功能区通常是在不同层级政府和市场力量的共同作用下逐渐形成的,而且与区域分工和地缘优势紧密地结合在一起,是区域核心竞争力形成的现实表现形态.在二三产业不发达,经济以农业为主的条件下,经济功能区的特征不明显,区域经济往往呈现出一种自发、自由的发展状态.随着非农产业的比重上升,在产业聚集和扩散过程中,经济功能区的特征就会开始显现.当一个地方进入非农产业快速发展的时期以后,政府对经济功能区的规划就显得很重要.不同层次的区域经济协调发展,是优化结构,推动经济可持续增长的基础.经济功能区的主导产业通常都具有较高附加价值,而且具有多层次、长产业链的特征.例如以电子、电讯为主要产业的渥太华电讯谷(加拿大),以高科技产品及元器件发明生产为主要产业的班加罗尔(印度),都处于区域经济增长的领先位置,在功能区内拥有研发、生产、贸易等较完整的产业链条,表现出良好的自我发展能力和扩散能力.而非经济功能区的高效益反映在社会效益上.行政功能区内行政机关密集,方便处理社会事务,提高运行的效率.

推进“省直管县”改革过程中,考虑统筹市县发展空间是实现区域功能区合理布局的现实要求.如果不在整个市的辖区内,统一进行功能区布局,推进功能区的建设,则对提高土地集约利用水平,促进产业集聚、培育产业集群、提升产业层次,完善小城镇功能和新农村建设等方面都将产生负面影响.

(二)可能对城市产业的转移和县域接纳转移产业产生双重不利

城市功能转型实际上不仅有利于城市的发展,也还有利于县域经济的壮大.城市实行“退二进三”(即二产业退出,三产业进入,也有的叫做“腾笼换鸟”),是城市功能转型的必要步骤,城市传统工业将会向周边县域迁移.即使是新上工业项目,从整个区域发展布局的优化来看,也要从市域范围内各个县的条件来考虑这些项目布局.由于历史原因,我国大部分县工业都比较落后,工业化水平较低,特别是中西部地区,至今也未曾得到长足发展.而此时的城市“退二进三”恰好是县域经济发展的良好机遇.而且,二产业的转移,并不是简单的搬迁,往往伴随着新技术、新产品、新工艺,这些新要素一旦通过市级政府注入,对县域经济发展可起到催发剂的作用.

因此,从当前区域经济发展的形势来看,推进“省直管县”改革过程中,考虑统筹市县发展空间也是促进县域经济发展的现实要求.如果推进“省直管县”改革而切断了城市向直管县的产业转移,或者影响了市级政府促进直管县经济发展的积极性,这必然给县域经济的发展带来不利影响,反而与“省直管县”改革的初衷相背离.

(三)可能不利于产业链的形成,影响区域整体竞争能力的提升

产业链的形成和发展对企业成长和区域经济一体化的作用是内在的.在一定的区域内企业集聚而形成产业链,可以形成良好的经济生态,对单个企业而言,经营成本可以大大降低,较之处于孤岛状态的企业,其竞争力也由此提高.在产业链形成的企业群中,新技术、新经验、新理念和各种信息能得到更快捷的交流,从而能普遍提升企业的创新能力,从而推进整个区域的经济发展.因为产业的集聚和产业链的形成,给一个区域带来的除了经济成果,还有诸如人才、信息、管理等要素资源的共享,从而会改善一个区域的发展环境.但如果局限于各个单一的县域范围,则很难形成产业链.

如果“省直管县”改革变成了各个县的各自发展,统筹市县发展空间,实现区域优化配置资源、区域产业链的形成就会落空.经济发展的区域越小,其资源就越少,形成产业链所需要的经济生态环境难以产生.而在一个相对较大的发展空间内,资源互补的可能性越大,产业链条形成更容易,而且可以拉的更长,产品的附加值更高,整个地区产业发展的竞争力也更强.相反,如果资源不能有效整合,就可能导致盲目发展和重复建设,不利于资源的有效利用和区域竞争能力的整体提升.

(四)有可能妨碍城市功能转型,使承载先进生产力的城市群落难以形成

近现代以来,世界各国的城市功能在经历了工业化和逐步大型化的历程中,前后发生过三次显著变化:首先是工业化时期,城市主要是商业中心和工业中心.这一时期,随着制造业的发展以及伴随而来的国际贸易的急剧扩张,工业化国家出现了一批商业中心城市和工业中心城市.其次是二战后到20世纪80年代,出现一批国际经济中心.这―时期,全球经济迅猛发展,商品、劳务、资本以至科学技术的跨国流动,导致国际贸易、跨国公司的迅速扩展和全球金融网络的形成.一些工业中心、商业中心大城市凭借自身实力,逐步形成了世界经济的中心.第三个时期是20世纪80年代中期起,城市的可持续发展成为关注的焦点.一方面,城市的环境保护意识不断增强,强调绿色宜居城市的建设.这不仅带来城市产业结构和道路交通的调整,还包括城市规划与城市建设中的低碳、绿色要求,这带来了城市生产方式、消费方式的变革,另一方面,城市之间分工与合作的格局也渐渐凸显,大中小城市错落布局的城市群落也由此形成,以城市群落为依托和载体的现代生产力在一个更高层次上释放出来.

从我国的情况来看,城市的发展也基本循着这个轨迹变化,在工业化的初期,一些大的工业和商业中心基本布局在大城市和一些地级城市,但是随着工业化程度的提高和整个社会分工的发展,一些城市开始探索功能转型,以现代服务业和高科技产业的发展作为重点,工业制造开始向依然处于工业化初期的城镇转移.这种现象不仅表现在一线大城市,而且在珠三角、长三角地区的等新兴城市也日益明显.城市功能的转型升级,带来了产业的转移、技术的辐射,同时也把地缘相邻的城市更紧密地联系起来,城市群落的轮廓日渐清晰.

但无论是工业化,还是城市化,我国的政府主导色彩相当浓厚,不同层级政府在其中的作用也是各不相同的.对于工业化和城市化程度较高的地区而言,地级市的作用越来越显著,县域经济已经完成工业化,城市化的推进以及城市群落的培育成为当前的主要任务.在这个新阶段,再以县域为单位来推动城市化已经变得不合时宜,尤其是对城市群落的形成将会带来严重的行政障碍.对于中西部地区而言,工业化程度较低,推进工业化也不能再以县域为单位来分散进行,更不能以农村作为推进工业化的载体,而需要更大地域空间的统筹规划和精心设计,并把工业化的推进依托城市化的提升来实现.资源、环境的压力不仅在我国的东部,在中西部也越来越大,集约化、集中化、绿化已经成为现阶段工业化和城市化的现实要求,而不论工业化程度的高低.中西部地区的发展,尽管工业化程度较低,但也不能沿袭东部的农村工业化之路,而只能是以城镇为载体,通过城市化的推进来实现工业化水平的提高,甚至要以前瞻性的城市群落来承载工业化、集约化,实现经济结构的优化和发展方式的转变.

而“省直管县”改革有可能迫使中西部地区复制东部的工业化模式,在县域范围内大力发展农村工业来提升县一级的财政经济实力.这种先污染后治理、先分散再集中、先粗放再集约、先工业化再城市化的经济发展之路已经彻底行不通.不严而言,一旦通过所谓改革使中西部地区的发展进入这个路径,将会给我国带来巨大公共风险,工业化、城市化都可能陷入一个低水平陷阱之中.

(五)有可能使省直管县被排斥在城乡一体化的进程之外

从60年的时间跨度来观察,改革开放之前的30年,我国经济发展的大格局是农村支持城市,农业支援工业.这是由特殊的历史条件所造成的.改革开放之后的30年,我国经济发展的基本格局是以农业上的大包干和个体经营、乡镇企业为基础的农村自我发展,大大改变了农村的经济社会状况.这以东部沿海为典型,甚至通过农村的自我发展实现了城乡一体化.珠三角和长三角地区的城乡一体化就是如此.不靠城市支持,通过农村自我发展来推进城乡一体化,是新中国后30年发展的总体特征.尽管存在区域差别,东部快,中西部慢,但没有改变这个总体特征.

由于农村自我发展的力量不够,加上城乡分治体制的束缚,我国大多数农村地区并没有通过自我发展而改变长期来的落后状态,城乡差距不断拉大.进入21世纪之后,政府开始改变任农村自我发展的方针,接连推出了农村税费改革、“三农”新政、新农村建设等一系列改革和政策措施.一方面,减轻农村各种税费负担,另一方面,明确提出了工业反哺农业、城市支持农村的发展方针.2004年底召开的经济工作会议首次明确宣布,我国已进入以工促农、以城带乡的发展新阶段,农村自我发展的状态由此被改变,我国的城乡关系进入了一个新的历史时期.

在新中国建设的第一个30年,也就是农村支持城市,农业支持工业的发展阶段,行政体制上实行省直管县,地区行署作为省级政府的派出机构,对所辖区域进行协调和管理.而改革开放的30年,也就是农村自我发展的这个阶段,行政体制逐步实行了市管县的体制.其最初的设想是以城带乡,促进城乡协调发展.由于当时地级市的带动能力弱,现在回过头来看,当初设想并未实现.农村经济发展快的那些地方,基本上都不是城市带动的结果,相反,是农村个体经营、家庭工业、乡镇企业在体制松动的条件下得到发展的结果.而这个结果与一直未实行市管县的浙江经验相吻合,由此得出一个普遍认同的结论:要实现农村快速自我发展,必须实行省直管县的体制.当前推行的省直管县改革,与所谓的浙江经验有密切的关系.

那么,省直管县是不是实现农村快速发展的前提条件呢广东的珠三角地区、江苏的苏南地区,也都是农村自我发展很快,并实现了城乡一体化的地区,但它们在行政管理体制上并未像浙江一样实行省直管县.而同样的问题是,长期处于落后状态的地区,县域经济未能得到快速发展,是不是因为实行了“市管县”体制呢是不是由于“市管县”而导致县级财政的困难和农村的落后流行的看法显然是正面的回答,不少观点正是基于这种认识,从而要求改革“市管县”体制,并从财政体制入手,率先实行省直管县.取消市管县的逻辑是:只有这样才能切断城市对农村资源的汲取,才能让农村快速实现自我发展,振兴县域经济.

其实,从前面的分析不难看出,改革开放之前并未实行市管县的体制,但城市汲取农村资源恰恰是最多的时期.而市管县体制的推行却是在改革开放之后,总体上看,也是农村经济得到快速发展的时期,大多数人口脱贫,农民生活得到大大改善.可见,城乡关系的状态,即农村支持城市,还是城市带动农村,与市管县体制没有直接的联系,相反地,却是取决于对城乡分治的认识以及二元体制的变化.把农村落后、县乡财政困难归结为市管县体制,显然是不成立的.在这种误判的基础上,实行“省直管县”财政体制,进而实行彻底的省直管县,带来的是另一种公共风险:县域经济的发展被排斥在城市化进程之外,使农村的发展不由自主地陷入到“自给自足”的孤立发展状态.在缺乏区域经济分工与协作的条件下,在各个县域范围内推行工业化和城市化,重复建设、结构雷同、自成体系、低水平竞争等等现象难以避免.而城市支持农村,工业反哺农业的管道也就剩下了惟一的省级财政的转移支付,地缘经济意义上的支持、反哺机制则将随着省直管县体制的推行而断裂.县与县之间的组织化、区域化、协同化也将随之消退.不经意之间,农村可能再次落到了与城市相对立的境地.

四、降低“省直管县”改革风险的政策建议

鉴于推进“省直管县”改革可能产生的公共风险,我们对推进“省直管县”改革提出如下建议:

(一)推进“省直管县”改革不搞一刀切

综合考虑“省直管县”改革对当地经济社会发展的利弊和风险,因地制宜,不搞一刀切.在“省直管县”体制改革问题上,应适当下放改革的权力,让地方来决策.以一刀切的方式来推行各种改革,这本身就是一种高度集权,与通过改革来实现放权和分权的初衷是相悖的.

我国属于巨型国家,与欧洲相当,其总面积略大于我国,其总人口少于我国,其范围有45 个国家.作为发展中大国,我国的区域差异巨大,各个行政区的地域面积、人口规模与密度、发展条件、所处的发展阶段、工业化水平、城市化程度、历史人文等等,都无法相比.这种巨大的差异性综合为改革中的巨大复杂性,使任何一项改革都难以一刀切.否则,带来的公共风险是不言而喻的.我国省以下体制,包括行政体制和财政体制,应当允许多样化.

在一些地方暂缓或者不推行“省直管县”改革,继续实行“市直管县”也是今后推进我国城市化的必然要求.推进城市化是我国经济、社会发展所必需的,也是经济社会发展的必然结果.而我国当前的人口城市化率仅仅40%出头,而实际的城市化率还要低,城市化进程处于中期.在这种情况下,如何给城市化留出必要的空间仍是不可忽视的重大战略问题.如果矫枉过正,城市化受到挤压,将会给我国的工业化造成障碍,也不利于国土空间的优化和节约.按照城乡统筹发展的要求,以工补农,以城带乡的政策将不是权宜之计,从以工补农和以城带乡的具体方式或途径来看,市管县仍是一种重要的方式.发挥中心城市产业集群对“三农”的辐射和拉动作用是不可缺少的,也是经济发展过程中不可逾越阶段.尤其是经过多年的发展,中心城市的实力已经大大增强,与20世纪80年代的情形相比已不可同日而语,统筹城乡发展,中心城市是个不可或缺的重要载体.

(二)针对不同的地区采取不同的改革方式

大致可以分为三种情况:一是对已经初步形成区域经济一体化,城市群落正在加速形成的发达地区,不应推行省直管县,可考虑撤县建区,将近郊的一些县改为市辖区,逐步实现郊县功能的转化,促进城市群落的形成.原有辖区内的县依然保持市管县体制,以带动这些县的发展,二是对于欠发达地区,可以考虑采取多样化的改革方式,总体的格局可能是市管县与省直管县并存.对于人口、面积较大,且又有发展潜力的县,可以考虑实行省直管,以促其更快发展成为新兴城市,待条件成熟再升格为地级市,调整相应的行政区划.对于粮食生产基地,区域分工定位为非工业化、非城市化的地区,可以实行市管县,一方面增加非农化地区的基本公共服务能力,另一方面,也有利于减轻当地中心城市的负担,以促进中心城市更好更快地发展.

总之,是否依然实行市管县体制,从三个方面来判断:一是当地既有分工又有协作的区域经济的一体化趋势,二是大、中、小城市错落布局,区域城镇结构优化的要求,三是基础设施、公共服务规模化的要求.凡是符合这种趋势和要求的,就不应实行省直管县.是否实行省直管县,也可以从两个方面来判断:一是发展潜力大,有必要也有可能发展成为新兴城市的县域,二是区域分工定位为农业为主的地区,如食品生产基地.凡是符合这两个条件的县域,可以实行省直管.

省直管县改革,应当着眼于解放和发展生产力,而不是单纯地在行政体制上做文章,更不是瞄准国外的做法来推行所谓理想化的体制.

(三)条件成熟的地方可以考虑县改区扩市

我国的城镇化思路是打造“以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次的大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系”.当前的设区市基本上都是地方的中心城市,可以说不论从发展潜力、辐射能力,还是吸纳就业人口、转化农民为市民、发展服务业等方面,设区市都是我国城镇化进程中的骨干.在吸纳就业人口、非农化“三农”、提供公共服务等方面,中等城市具有比县城更显著的规模比较优势, 省直管县改革后,设区市的骨干带动作用受到制约,几万人、十几万人的县城又难以在短期内扩展规模,发挥辐射功能.为了避免“省直管县”改革对城镇化带来负面影响,可以考虑在一些条件比较好的地方实行县改区扩市,按照“就近、就强、就风景文化名胜,尊重历史和民意”的原则实行县改区扩市,特别是人口密度相对大的东部省份,对县城相距不足30 公里、100 万人以下的县改区是可行的,以寻求更大发展空间和在城镇化过程中发挥更大作用.

(四)加强省级政府对市县区域发展统筹的指导和协调

在实行“省直管县”后,市县区域发展统筹规划更多地需要省级政府的协调.在“省直管县”对城乡统筹产生负面影响,不利于城市化进程推进的时候,需要切实加强省级政府对城乡规划的重视,协调好市和县的关系,促进生产要素的合理配置和流动,实现资源集约利用和城镇有序发展,避免市县之间的关系出现新的分割.省级职能部门要在城乡建设中加强有效指导,以达到加快市县经济和社会可持续协调发展,最终实现城乡一体化的目的.

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财政,2010(4).

Analysis on the Risks of the Fiscal Reform of “Province Directly Administrating Counties”

Liu Shangxi, Li Chengwei

(Research Institute for Fiscal Science,Ministry of Finance,P.R.China,Beijing 100142,China)

Abstract:The basic purpose of the fiscal reform of province directly administrating counties is to enhance the planning capacity of provincial finance department, restrain the retention of the county finance by the municipal finance department and improve the grass-roots government’s capacity of providing public services. However, the reform will he an affect on the land-use at the municipal and county level, cut off the natural connection between the core cities and the county-level cities or the county towns, restrain the industrial agglomeration and proliferation among all and middle cities. Counties governed directly by the province will he less development space and fewer development chances. In order to oid possible public risks, we suggest different regions take different reforms instead of “broad-brush” and the tranormation from counties to districts be adopted by the regions where the conditions are ready, at the same time, strengthening the guidance and coordination of the provincial government for the cities and counties’development and planning.

Key words: province directly administrating counties,public risk, development space

(责任编辑:张积慧)