本站原创【摘 要】现代社会中,公共产品的供给主要追求两个目标,一是公平公正,二是讲究效率.围绕公正和效率,当代西方公共行政理论经历了从传统公共行政、新公共管理到新公共服务的理论发展.这一理论发展中强调的市场、公正、服务、参与等理念对于我国公共行政理念发展和公共部门改革具有重要的借鉴意义.
【关 键 词】公共行政理论新公共管理新公共服务比较借鉴
公共部门如何更好地为公民提供公共产品,是现代公共管理的核心问题.现代社会中,公共产品的供给主要追求两个目标：一是价值目标,即公共服务的供给如何最大程度地体现公共性、性,实现公共产品供给的公平公正；二是效率目标,即公共服务的供给如何最大效率地获得实现.如何实现上述两个目标之间的协调平衡,一直是公共管理的重点和难题,也是公共产品供给面临的难题.
一、传统公共行政：祛除价值,追逐效率
1、“政治-行政”二分的理论视野
19世纪末,伍德罗•,威尔逊提出了“政治－行政”二分原则,将决策性领域与事务性领域分开,决策性领域实现性要求,事务性领域实现效率性要求.这样,政府的性要求和效率性要求归属于两个不同的领域.这样,政府行政的价值目标便被隔离在了实际的行政事务之外,效率目标成为行政领域追求的唯一目标.二者之间的矛盾得以缓解.公共行政成为价值祛除的领域,效率是公共行政的唯一目标.
2、传统公共行政的理论原则
公共部门如何实现效率目标?对于任何组织来说,效率目标实现的首先要求具有一定行动能力.在提升行动能力方面,韦伯的理性官僚制模型成为传统公共行政理论最为经典的的解决方案.其核心观点有：
1）等级：按权力自上而下排列成严格的等级层次结构体系,每一个下级机关在上一级机关的控制和监督之下,同时,由下到上又有着申诉和表示不满的权力.
2）分工：在职能专业化的基础上进行劳动分工,组织内部各单位及个人都有固定不变、明确规定的工作范围.在分工基础上,有明确划分责权的规章制度.按系统的劳动分工确定机构和人员的职责领域.为了履行这些职责,提供必要的制约和监督.
3）规则：通过书面文件来施行严格的现代化管理,组织活动是由一些固定不变的抽象规则体系来控制的,这个体系包括了在各种特定情形中对规则的应用.指导一个机关行为的规则包括技术性规则和行为准则两个方面.任何组织和任职者都不能滥用其正式的职权,只受有关准则的指导,但合法权力能以各种不同的方式来行使.
4）职员：职员要通过专业的培训,理想的职员要以严格排除私人感情的精神处理公务,没有憎恨和热爱,也不受感情的影响.注重职员知识和能力.每个机构都通过竞争性选择来招聘人员,根据技术以及非个性的标准确定职位候选人,基于资历、成就或两者兼而有之进行晋升.
在上述威尔逊和韦伯范式下,传统公共行政理论的主要原则有：
1）价值中立：传统公共行政的首要要求是远离政治价值；公共部门和行政组织中的职员被要求公私分明,超越个人好恶和感情；
2）理性原则：官僚组织模型从组织到个人都浸透着理性主义的色彩.韦伯研究了公共部门的复杂性,发现了科层制中的理性原则.自上而下的严格设计的科层结构,每一组织中包含的众多的详细理性原则、操作规定.
3）技术原则：职能分工和专业化是韦伯范式下传统公共行政的核心要素之一,官僚体制中的各组织必须明确分工,各有各的工作范围和职能；技术知识和技术能力是任免和考核官僚体制中成员的唯一标准.
3、以“机器部件”为理论假设
政治－行政二分视野下传统公共行政的核心特点就是行政组织的“非人格化”,在威尔逊和韦伯的范式下,“这种官僚主义体制从最好的意义上说,也只是一架精密的机械力学机器,每个齿轮、杠杆和螺丝钉都各得其所地固定在那里.甲齿轮转一圈,乙齿轮按设计转两圈,多一秒少一秒的角度都不行”.这台机器的开动权在于政治领域,但一旦开动起来,它就能够完全合乎规则地自在运转.而行政组织中的“人”的因素（职员）也必须具有“非人格化”特征,职员就像是机器上的齿轮或者螺丝,无情无欲、兢兢业业地完成着组织赋予自己的任务.
4、传统公共行政理论的局限
尽管韦伯的官僚制模型设计精妙,并在整整一个世纪内成为公共行政的至上宝典,但官僚制度从来就没有像韦伯自己所设想的那样,真正成为既能被严格控制又能顺利完成公共行政目标的“机器”.传统官僚制似乎在不知不觉中就由理性的实现政府政策的公共服务机构变成了无效的、腐败的、臃肿的、压迫性的社会镣铐.其主要弊端体现为：(1)提供公共服务的效率低下,对市场信号和公众要求反应缓慢；(2)行政成本过高,财政赤字严重；(3)官僚机构臃肿膨胀；(4)行政官僚的腐败行为层出不穷；(5)公职机构和人员思想僵化,责任心下降,创造力缺乏；(6)官僚机构似乎已经失去控制等.
上述种种弊端,似乎都能够用一个词来表示,“效率低下”.作为解决效率问题而出现的传统官僚体制最终又因为效率问题而趋于崩溃.官僚体制甚至已经成为了“低效率”的同义词.在以等级官僚制为基础的传统公共行政出现危机之时,一场全新的公共行政改革运动逐步兴起.这就是20世纪末席卷了整个西方世界的新公共管理运动.
二、新公共管理运动：改造政府,提高绩效
1、“政府-市场”二分的理论视野
将市场机制引入公共行政部门是作为传统公共行政官僚制效率低下弊端的解决方案提出的.新公共管理仍然处在传统公共行政价值祛除、追逐效率的视野内.如果说传统公共管理的效率指的是最大限度地“完成”或“实现”既定目标,那么新公共管理将效率的重点放在收益率上,即如何以最小的成本获得最大收益.
为了解决绩效问题,新公共管理将“市场”引入了公共行政领域.在公共经济学中,政府与市场作为两种配置资源和协调社会经济活动的主要机制或制度安排,二者之间的组合状况直接影响着资源配置的效率.新公共管理将属于“私”的市场领域引入到公共产品的供给活动中,希望市场因素应该能够像公共经济学中那样与政府因素有效结合.
2、新公共管理理论的理论原则
关于新公共管理的基本主张,第一个提出新公共管理概念的胡德将其概括为七个方面：(1)放手给专业管理；(2)明确的绩效标准和衡量；(2)更加重视产出控制；(4)将公共部门分解成更小的单元；(6)强化公共部门的内部竞争；(6)重视企业式的管理风格；(7)强调资源运用上的克制与节约.除此之外,美国专栏作家奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中提出的十项主张也被认为是新公共管理的基本宣言：(1)掌舵型政府；(2)社区导向型政府；(3)竞争型政府；(4)有使命感政府；(5)绩效型政府；(6)顾客导向政府；(7)有事业心的政府；(8)有预见的政府；(9)分权式政府；(10)市场导向政府.
新公共管理的主要建立在下述三个基本原则的基础之上：
1）市场机制的引入.首先,市场在正常情况下以竞争机制为基础；其次,市场给消费者做出决定的权力,即以顾客需要为导向；第三,市场以分权而不是集权为主要原则；第四,市场将资源与效果直接联系起来,重视成本收益比；第五,市场能够以信号的形式传播瞬息万变的信息,能够对迅速发生的变化反应敏捷.
2）“委托－”机制.为使政府与市场在公共服务中统一起来,新公共管理在政府与市场之间引入了“委托－”机制.也就是说政府要通过合同或契约将公共服务中的部分具体行动委托或外包给部 998;私营机构.用奥斯本和盖布勒的话说,政府应该是“掌舵”而不是“划桨”.
3）绩效管理.新公共管理要求政府能够获得最大收益,这就要求政府通过多种形式的诱因来改善财政状况,如开创基金、留成分红、创新基金、使用者付费等等方式.
3、“经济人”的理论前提
之所以收益刺激成为公共行政提高效率的良方,是因为新公共管理理论认识到：政府组织不可能是韦伯所设计的冷冰冰的机器,而是以“人”为核心要素的组织.因此,人不可能成为传统公共行政所要求的齿轮或螺丝钉,而是活生生的有欲有求的生命体.可以说,新公共管理的产生和发展的基本动因就在于在政府官僚组织种重新发现了“人”的价值.
新公共管理在宏观经济学发展和兴起的基础上,受到了包括公共选择理论等理论范式的深刻影响.其对“人”的基本假定是：任何个体行为者都是“经济人”,即都是理性的,都努力追求自己效益的最大化.
4、新公共管理理论的局限
新公共管理改革在美国、英国、新西兰、澳大利亚等大多数西方国家展开,在短短的20多年中风靡全世界.新公共管理改革为旧的官僚制度注入了新的活力,极大地改变了传统行政机构的办事方式和行为效果.但是,人们对新公共管理理论的置疑从来就没有停止过.佩龙、戈尔、德利昂和特里等人对新公共管理改革的批评尤为严厉.张成福将这些批评归纳为以下几个方面：(1)对人性认识的偏颇；(2)管理主义所导致的公共行政价值的偏颇和公共行政在治理过程中正当性的丧失；(3)市场基本教义和对市场机能的不当崇拜；(4)向私人部门学习的自我解构与公私管理的混淆；(5)不恰当的“顾客”隐喻.在对新公共管理理论的质疑声中,以登哈特夫妇为代表的新一代学者提出了新公共服务理论.
三、新公共服务理论的兴起：价值回归,兼顾效率
1、“国家－公民”二分的理论视野
如果说,传统公共行政和新公共管理理论是在政治－行政的二分视野下以效率为追求目标的话,那么新公共服务理论将价值目标重新纳入其理论视野.
对价值目标的重新关注与当展起来的公民社会理论息息相关.公民社会理论认为,社会作为公民与国家的,它组织和教育公民参与政治,致力于改善国家制度和公共政策,推动国家的有效治理以及、自由、平等等基本价值的实现.而国家则在承认和尊重公民社会的独立性和自主性的同时,积极参与公民社会,为其提供外在的法律保障,对其进行必要的、有限度的干预、调节和支持.
新公共服务理论使公共行政研究进入“公民－国家（行政）”的理论视野之中.在这一理论视野下,公民作为一个积极的正面因素进入到公共行政中,能够与公共机构进行良好的互动.透过这种互动,双方能够较好地抑制各自的内在弊病,使行政机构和公民都能够摆脱“经济人”的基本困境.
2、新公共服务理论的主要原则
登哈特夫妇将新公共服务的理论来源总结为四个方面：(1)公民权；(2)社区与公民社会模型；(3)组织人本主义与新公共行政；(4)后现代公共行政.
新公共服务的上述理念可以归纳为以下三个基本的原则：
1）公共性.新公共服务要求行政机构和公务员以集体的、共同的公共利益观念为目标,这就需要着重关注公民并且在公民之间建立信任和合作关系.公共行政机构还必须创立共同的利益和共同的责任.
2）参与性：登哈特夫妇指出,公共行政项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效、最负责的实施.也就是说更多的参与和协调是在多元社会中获得整体性的途径.新公共服务理论对社区参与的重视就是力图通过更多的参与获得更多的信任和协作..
3）服务性：登哈特夫妇针对新公共管理理论提出新公共服务“服务而不是掌舵”的基本理念.服务依然是公共行政领域的核心内容.不过,新公共服务理论的“服务”有着全新的内涵：“越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求,而不是试图控制或掌控社会新的发展方向.”
(三)对“公民”的重新重视
新公共服务理论对新公共管理的扬弃和发展从根本上说是由于对于人性假设的改变.新公共服务理论这样看待“人”：“公民看起来会超越自身利益去关注更大的公共利益,进而会采用一种更加广阔且更具长期性的视野,这种视野要求公民了解公共事务、有归属感、关心整体并且与命运危若累卵的社区达成一种道德契约.”这种公民是一个积极参与和偶尔牺牲个人利益的有道德的共同体成员.新公共服务认为,这种具有道德要求的公民精神需要通过公民教育来实现,而广泛的直接的公民参与就是公民教育的最好方式.新公共服务理论视野下的“人”既不是追逐私利的“经济人”,也不是为全体而牺牲,而是在共同利益和共同责任中获得自我实现的公民.
四、西方公共行政理论发展对我国的借鉴意义
我国拥有数量庞大的公共部门和事业单位,究其原因,一方面是治理超大规模社会的需要,另一方面也是在我国公共行政体制转型和探索的过程中形成的历史结果.多年来,我国公共行政体制和公共服务相关机构的改革进程缓慢,至今仍无明显成效.政府公共行政机构和教育、卫生等公共事业单位存在的一些问题已经成为社会关注的焦点.
结合西方公共服务理论的发展,我国公共部门和教育、卫生事业单位的改革,有许多方面可以借鉴：第一,引进市场机制,将公共部门至于市场的多元环境中,不断提升公共产品和公共服务的质量,这就意味着,要以顾客需要为导向,同时注重分权而不是集权.第二,注重绩效观念,我国公共部门的改革要逐渐从单一注重提升行动能力的视野中,转移到重视成本-收益率,降低成本,提升效益,特别要降低对公共资源的浪费.第三,进一步推进从管理到服务的转型,公共行政的重点是服务而不是管理,同时,注重服务理念不简单意味着强调服务意识,正如新公共服务理论所指出的,更重要的是帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求.第四,公共产品的供给要特别注重公民权益保护和稳步发展公民参与.
参见彼得•,布劳和马歇尔•,梅耶：《现代社会中的科层制》,马戎等译,上海：学林出版社,2001年版,第17-20页.