本站原创2003年9月,倍受关注的中俄石油管道合作项目谈判历时近10年后,却因为俄罗斯地方官员和石油公司的反对及日本的插手而变得扑朔迷离.
2002年,中石油出师南斯拉夫失利；中海油里海受挫；国内老油气田资源接近枯竭等
石油战略格局如何谋定?
面对入世的承诺：2004年内开放成品油零售市场,2006年内开放原油和成品油批发市场.
国资、民资、外资间的角力早已开始,无论是上游的勘探开发,中游的原油加工运输还是下游的油品市场争夺,只不过入世更加快了这一进程.
国有企业、外资企业、民营企业互不相让.
石油已经成为关乎国民经济发展、社会稳定和人民生活的“生命线”,石油行业又恰似绞合多方利益的难解之棋局.
那么,谁才有资格监控这一棋局?
一时间各界议论纷纷.2003年3月“”后能源局的亮相却多少让人有点意外.
为确保我国油气的可持续供应,多元化的油气资源开发与合作战略已悄然启动.
“2020年,我国要实现工业化,完成GDP翻两翻的奋斗目标,政府要求能源工业必须为之提供强有力的保障,为此,我国能源工业必须要在短短十几年里完成翻一番的战略任务”.作为今年“”后新成立的能源局主管石油的领导,徐锭明感到压力沉重.
上篇：多元化石油战略全面启动
“走出‘短缺’并仍处于工业化阶段的中国经济,已经进入一个结构调整、产业升级、经济再上新台阶的新的发展时期.在新的社会经济形势下,中国能源需求的优质化程度正在加速发展,石油和天然气作为优质液体燃料和化工原料,其需求的增长已经成为必然的趋势.”国家发展和改革委员会能源研究所韩文科副所长如是说.
国家统计局统计数据显示,1995年,我国石油天然气消费量分别为1.24亿吨和150亿立方米,2002年分别达到2.41亿吨和280亿立方米,年均增长率分别为6.1%和9.3%.石油和天然气在一次能源消费结构中的比重由1990年的17.7%提高到2002年的23.4%.2002年我国的石油产量为1.67亿吨,石油净进口量达到8360万吨,石油进口依存度已超过34%.在加强国内石油天然气开发利用和节约的前提下,预计到2020年,我国石油天然气消费量与国内产量的差距将进一步扩大.届时,我国石油对外依存度将达到50%.
谁说中国没有能源战略
“中国早就有石油战略,当前该战略也没有发生重大变化,政府正在一步一步地落实这些战略”
最近坊间关于中俄石油管道问题议论颇多.有人抱怨中国由于缺乏综合长远的石油战略,而使得在中俄石油管道合作项目方面变数屡生.
针对这种传言,国家发改委能源所副所长韩文科予以了批评.韩所长指出,新中国历届政府都十分重视能源发展问题.从国家“六五”计划开始,就有能源（包括石油）发展战略,国家“十五”计划更是对石油战略作了明确的界定.当前,我国的能源战略并没有发生所谓的重大变化,政府是在一步一步地实施这些战略.
不过,有能源战略并不等于实施中不会遇到困难,美国有一个非常明确的能源战略,但其在能源领域中照样会遇到很大的问题,比如,沙特曾是美国的战略石油储备国,可双方的意见也是相左的.中国能源问题主要体现在以下几个方面：一方面是过去想要做而没有力量做的,现在条件成熟了就可以做了,比如,石油储备已经喊了好多年了,过去为什么不能做呢?是因为国家没有那么大财力,现在已把石油储备列入了“十五”计划,“石油储备办”也成立了,我国石油储备工作开始一步一步地实施了,能源安全保障又向前迈进了一步.
另一方面是关于海外大量投资,过去我国的企业想走出去,但是没有条件,现在几大石油企业都已经上市了,也能走出去了,这也是过去无法落实的.
此外,过去石油领域有好多国际合作项目,俄罗斯石油管道项目就是其中一个,因为当时国内需求量小,无法实施,现在经济大发展导致国内石油需求量猛增,也有钱去买了,这些合作项目就可以落实了.
从现在来看,如果说我国石油战略有了一些变化的话,这些变化主要表现为：石油战略有了走向世界的开始,过去所谓的石油战略只是中国的石油战略,现在要真正变成一个面向世界的石油战略.
走石油路线要配备“ABS和安全气囊”
立足于中国石油供需缺口逐步加大之残酷现实,中国必须从加强主动安全措施和被动安全措施两方面着手,这很类似于汽车上配备的ABS和安全气囊
国家发改委能源所专家指出,在我国石油发展战略中可坚持“力争扩大石油供应、充分合理利用石油、密切注意石油安全”的工作方针,达到充分利用石油资源,促进国民经济发展,最终实现现代化战略目标.
面对新的国内国际经济形势,今后我国的石油战略应当从加强主动安全和被动安全两方面着手.主动安全措施是指在国际形势缓和、全球油价波动不大、石油供应渠道畅通的情况下,确保我国石油的持续安全供应.这很类似于汽车上配备的ABS,从主动上防止事故的发生.
主动安全措施包括加大国内油气勘探开采力度,增加国产石油产量；石油企业实施走出去和请进来战略；实现能源供应多元化和石油进口多元化；节约能源同时提高能源利用效率等.
国际能源机构总裁特别助理陈新华博士认为,中国应该积极引进外国的一些先进技术和投资,加强对具有油气资源的内陆地区和海域进行开发.
据悉,经过多方努力,在国内油气勘探开发方面已经取得了新的进展：9月3日,国土资源部在北京召开专家论证评审会,专家确认在我国第二大沉积盆地――鄂尔多斯盆地发现世界规模的综合矿物能源基地,国土资源部副部长叶冬松指出,它有望成为我国21世纪大型综合能源接替基地.
“靠垄断,靠三大石油公司肯定没有办法保障我国持续增长的石油需求,最终还要靠国际市场,要靠竞争,吸引更多的资本到这个领域中来,这也是适应中国加入世贸组织的需要.”韩文科副所长非常看重走出去和请进来的全球开放式发展战略.
所谓全球战略,一个是与产油国更加积极地开展商业贸易,以产品输出来换取石油的进口；另一个是让产油国来中国参与石油的勘探、开采、加工与销售,并与他们共享市场,以保证原油供应的稳定.“迄今为止,我国海上石油资源的对外合作做得最到位,因为一开始,这个领域就是面向世界的.正是这个原因,如今我国海上石油项目才取得了如此大的成绩.”国家发改为能源局官员告诉记者.
事实上,国际经验早已证明,开放的、全球化的市场才是稳定的和繁荣的市场,经济利益的联系是各国政治利益的重要体现.比如,美国石油市场中BP石油公司已经占有相当份额,而BP公司的最大股东已不是英国.
陈新华博士指出,要想保证石油供应首先要实现两个多元化,一是要保证能源供应的多元化,以减少对石油的需求,这包括发展天然气、核电、可再生能源（如水电、风力发电、太阳能）等.另一个是保证石油进口来元的多元化.
国家发改委能源所杨青博士对记者说,“依靠单一能源是不可靠的,特别是依靠石油这一长期动荡不安的能源是危险的,多种不同性质和不同来源的能源的合理并存对能源安全十分重要.其中加快天然气开发利用,减轻石油供应压力是我国能源多元化的重要内容.”“但是,由于天然气开发利用具有自身特点,在市场开发初期需要大量投入,市场启动比较困难.国家可以考虑在政策上给予一定扶持,加快天然气市场的培育与发展.”国家西气东输工程建设领导小组办公室王晶工程师如是说.
为缺确保石油进口的多元化,可以像中东以外的其他地区开拓供应渠道,以减少对单一地区的过分依赖.海关统计资料显示 ,2002年我国进口原油6940万吨,成品油100万吨,分别占世界同品种进口量的4.16%和6.38%；出口原油730万吨、成品油950万吨；石油净进口费用约166亿美元,一跃成为世界第三大石油进口国,当年我国进口的石油中49.4%来自中东；25.27%来自非洲；15.18%来自东南亚（详见图――配饼图）.
据悉,即将启动的中国哈萨克斯坦石油管道项目,远景输油量将达5000万吨/年.中国实际上采取了曲径通幽的方式进入了里海油田开发.
而且有消息透露,中国将在土库曼斯坦修建天然气管道,该国的天然气储量在全球排第5位.
节约能源并提高能源的利用效率,也是一条重要的主动安全措施.“国家应该注意在人口密集的大中城市鼓励发展公共交通事业,适当抑制家庭轿车的过热发展.否则,城市交通和环境不仅不堪重负,而且石油消费的过快增长也将给国家能源安全造成巨大压力.”中国石油勘探开发研究院副院长赵文智希望从加强交通行业管理入手保证国家石油主动安全之意溢于言表.
增加战略石油储备
“战略石油储备的确意义重大,但它也是一件很费钱的事情,并且其功能也是有限的”
虽说国家已经开始实施战略石油储备计划,但是由于该计划耗资巨大――日本国家石油储备每年就需要30～40亿美元,美国当年建设储备设施和购买储备原油也耗资20多亿美元――因此,对于发展中的中国而言仍需谨慎行事.
国家发改委能源所副所长韩文科告诉记者,“石油储备是一件很费钱的事情,却没有直接经济效益,并且从储备战略受惠的不只是一个国家,实际上当前我国虽然有很少的石油储备,但是我们同样享受到了外国石油储备带来的好处,比如美国等国有很高的石油储备,国际油价就不会涨得很高,进口石油时就会享受到优惠；反过来说一个国家石油储备量再大也难以左右世界石油市场,因此石油储备的功能是有限的.”
根据美国、日本等国的经验,应当合理确定战略石油储备水平,储备的石油品种以原油为主,成品油为辅,原油和成品油的储备比例为9：1,参考国际经验,对原油的储备可以考虑把其中的1/3左右分配给石油、石化、交通、民航及军工等相关行业进行建设和管理,各项资金均由国家拨付,储备的石油所有权及处置权属于国家.成品油的储备可以全部分配给相关行业,所需资金由国家承担.
当然,石油储备的布点要结合实际.原油储备基地的布局必须考虑原油能进得来、出得去.既要有适应远洋大型油轮停靠接卸的条件,又要能比较方便地将原油送往多个炼油厂去加工.记者从商务部获悉,中国正分批建设国家石油储备基地,到2005年达到储备能力800万立方米.中石化仪征大型石油储备基地已经启动,计划容积200万立方米,工程投资超过100亿元,该基地建成后,将同中石油秦皇岛储备基地、黄岛石油储备基地连成一线.另外记者从中石油集团获悉,大连大窑湾新港区将建设国家石油储备基地.此外,由于天津港原油储存快速增长,目前已被列入第二批国家战略石油储备基地,到2010年,天津港石油吞吐量将达到2000万吨以上,成为华北地区石油中转基地.
能源局官员对记者说,“建立石油储备的目的是为了保障国家的安全、社会的稳定和人民的安心,属于政府行为,必须采取由国家直接控制的管理体制.”新一届政府的机构设置也适应了这一要求.根据《国家发展和改革委员会主要职责内设机构和人员编制规定》,国家发展和改革委员会下设能源局,能源局负责研究国内外能源研究开发情况,提出能源发展战略和重大政策；拟定能源发展规划,提出相关体制改革的建议；实施对石油、天然气、煤炭、电力等能源的管理；管理国家石油储备；提出能源节约和发展新能源的政策措施.
不过,陈新华博士对此有自己的看法.他坚持认为,战略石油储备应当是用以服务所有石油消费者的公共利益项目,因此,不妨采取德国的模式.在每升石油产品上,抽取数额很小的税,来建立和维护战略石油储备.同时由政府制定一个独立的机构来管理战略储备的日常工作.按照这个思路,如果中国在每升石油产品中加收1分钱,每天就可以有750万元的收入,一年就是27亿多元的收入,而多征收1分钱的税,对石油产品消费者不会有什么影响.
中篇：要垄断,还是要竞争?
“我国石油工业正处于历史的紧要关头,面临着扩大石油供应、加入WTO和社会主义市场经济体制不断完善的严峻考验.我国石油工业的这种基本形势是我们研究国家石油战略的重要出发点之一.”杨青博士意味深长地说.
温家宝总理将中国可持续发展油气战略研究的重点归纳为7方面,其中第5个方面即是指石化工业的发展.
可是,当前,我国石油产业却存在诸多亟待解决的问题.一个突出的问题是,市场化改革不彻底.另一个突出的问题是石油工业“走出去”遭遇尴尬.
市场化改革尚未成功
市场化改革主要表现为两个方面,即石油消费市场化和石油供应过度垄断成为我国石油市场中的主要矛盾；我国石油与国际“接轨”表现为水平的接轨,尚未实现形成机制的真正接轨.市场化改革远未完成
1998年,根据国务院机构改革方案,中石油和中石化分别改组成特大型石油石化企业集团,系国家授权投资的机构和国家控股公司,成为上下游、内外贸、产销一体化、按照现代企业制度运作、跨地区、跨行业、跨国经营的综合性石油石化公司.随后,中石油、中石化和中海油相继在海外上市.在《财富》杂志2003年公布的世界500强企业排名中,中石油由2002年的第81位上升为第69位,中石化紧随其后位居第70位.英国《金融时报》评论说,“由于中国的这三大石油化工企业所占行业比重相当高,因此,中国的石油石化行业几乎在很短的时间内,就通过企业上市以及外资购买原始股的方式实现了中外合资.应该说,这种情况过去是极为罕见的.”
“的确,我国的石油产业市场化、国际化步伐速度简直是太快了,以至于石油产业的市场结构调整都未能跟得上,从而直接制约了石油产业组织效率的提高,与我国社会主义市场经济的要求相去甚远.”能源经济与发展战略研究中心主任高世宪不无感慨地说.
中国石油、中国石化两大高度一体化的巨无霸公司“一北一南”垄断着我国石油市场,造成市场竞争机制得不到正常的发挥,石油企业经营效率低下,缺乏创新能力,广大石油和石化产品消费者利益难以保证,进而影响到石油市场的健康发育.
为此,能源经济与发展战略研究中心张有生博士建议,可以从两头做起,即在石油勘探领域引入竞争机制,实现市场化；彻底放开中下游市场.
在这方面,美国等国家的成功经验值得借鉴.比如,美国石油公司十分多样化,既有许多本土和国外的大石油公司,也有一些中型石油公司,还有占比重相当大的小公司,适当的公司定位使得美国各种石油公司间在业务上具有很强的互补性.
在中下游市场,人们普遍抱怨对外开放程度大于对内开放程度.比如,人们在北京已经看到了壳牌公司的加油站,可是民间资本控股的加油站却难觅其踪.此外,鼓励原属于铁路、交通、民航、农业、林业等系统的石油专项用户的油品供应系统组建独立的石油销售公司,并享有石油进出口权.同时,鼓励其他社会资金进入石油流通领域,可通过参股、控股、联营、收购等方式,整合社会力量,营造健康有序的石油市场.
对于石油领域吸引中小投资者的问题,国家发改委能源所副所长韩文科有自己的看法,他说,“民间资本进入上游勘探开发还是比较困难的,因为上游勘探开发投资大,风险也太大,规模较小的民间资本根本无法承受.不过上游的某些服务领域民间资本是可以参与的,比如,打油井.测井等服务领域.有些地方把油井不恰当地承包给个人,反而造成了很大的浪费,也滋生了一些小炼油厂,这样既浪费了资源,又对环境造成了破坏.”
能源经济发展与战略研究中心主任高世宪对有关石油中下游引入民间资本发表了自己 的看法,他说,“虽然民间资本在国家战略石油储备方面可能没有机会,但是在流通环节会有许多机会,当前商务部正在着手制定成品油流通体系规划,相信在不久的将来在我国成品油批发和零售市场准入方面,会给与民间资本更大的机会.
我国石油管理体制的变迁体现了我国石油产业的市场化进程.我国石油走过了单一计划、双轨制、油价并轨以及与国际石油市场“接轨”几个过程,目前正在不断完善市场化的形成机制.
实践证明,在中国经济与世界经济联系日益紧密的情况下,靠计划杠杆调控国内油价和市场,已越来越力不从心了,只有先解决体制和机制问题,的杠杆作用才能发挥出来.
目前,尽管我国石油已经与国际“接轨”,但这种接轨表现为水平的接轨,仅是被动地接受国际,而不是形成机制的真正接轨.这就使得我国在面对频繁的国际油价巨幅波动时,缺乏主动性的应对措施.
“走出去”的尴尬石油企业
“走出去”是应对国际化竞争的必然选择,可是,前提条件必然是,不能因为走出去,就减少对国内的投资
目前,中国三大石油公司都已完成了改制上市工作,旗下的股份公司在海外上市成为公众公司.同时加快了国际化经营的步伐,中国石油集团公司除了在海外获得1000多万吨份额原油外,技术、设备、劳务出口也逐年增多；中国石化集团公司加快“走出去”步伐、海外勘探开发已取得重大进展,海外份额油已达50多万吨；2002年,中海油成功进行3次海外并购后,所获得的海外份额油已达400多万吨.并正在酝酿新一轮的并购行动.
随着石油产业竞争的全球化,只有通过国际市场,造就真正的国际化的中国石油公司,才能确保中国石油战略顺利实施.BP、壳牌等跨国巨头的发展轨迹生动地说明了这一点.
对此,国家发改委能源所韩文科副所长是这样解读的：国际上,石油是一个特殊的行业,该行业投资大、风险高,都是跨国大公司在做,规模小的公司根本没有能力.因此,国内的石油企业首先把自己重组为跨国公司,因为将来石油资源很大一部分在国外,从这个方面讲,走出去也是企业发展壮大的必然选择、必经之路.另外,国外许多油气资源不比国内的开采条件差,国家石油化工企业设计生产能力越来越大,国内石油产量却上不去,要发展,也必须走出去.
不过,这并不意味着中国三大石油公司“走出去”之路就畅通无阻.
“中国三大石油公司通过走出去把在海外市场上获得的份额油运回国内,才能从实质上保护国内的石油资源,减少国家未来石油短缺的压力.”中海油战略规划部总经理王中安对记者说,可是由于在海外开发的石油受进口配额的限制,不能销往国内.为此,我国需要进一步改革石油进出口管理体制,为进口海外石油提供便利条件.就另一方面而言,中国三大石油公司“走出去”需要政府在外交和政策上的强有力支持,简化行政审批程序,使中国的石油公司能够按国际通行的并购方法与跨国石油巨头进行竞争,这样才能获得更多的海外油气资源.
“确实应当走出去,走出去也确实能给企业和国家带来好处,可是需要引起高度重视的是,由于过于强调走出去,导致国内勘探开发资金不足,使得我国国内储采量因此受到影响.”能源经济与发展战略研究中心副主任刘小丽忧心忡忡地说.
的确,正如上文所言,由于国内石油企业在海外市场上获得的份额油难以运回国内,就会使国内的石油供应难以保证.中国这么大一个国家,如果没有一定量的自供能力作保证,石油安全就会成为一句空话.
因此,国家有关部门应当一方面通过改革,不断为石油企业走出去创造宽松条件,另一方面,还应当对其走出去进行宏观调控,最大限度地防止顾此失彼,确保国家石油资源的安全供应.
下篇：谁来监管?
我国石油产业的管理体制随着石油工业的发展,经历了多次变革,但总的看来,历史上主要以集中统一管理为主,直到20世纪90年代我国市场经济体制确立后,石油工业管理体制才发生深刻的转变.
1998年我国石油工业的大重组,结束了过去的行业垄断,同时也形成了分区域的垄断格局.之后,中国石油天然气集团公司、中国石化集团公司和中国海洋石油总公司又先后进行内部重组,其股份公司成为在国外上市的国际化石油公司.其中中国海洋石油有限公司成为蓝筹股,进入恒生指数.2001年2月,国家石油和化学工业局撤销.至此,国家石油工业管理体制完成了（燃料工业部――石油工业部――能源部――带有部分国家职能的国家石油公司――国家石油和化学工业局――能源局之,作图示之）石油产业市场化的历史性跨越,并进入一个崭新的发展阶段.但从目前状况看,在三大石油公司先后重组上市后,我国石油产业的政府管理出现了弱化,在石油工业传统计划管理模式退出历史舞台后,新的市场经济条件下的国家管理体系还有待完善.应该说,石油工业管理组织的落实是石油战略选择、战略规划、战略实施的基础和前提,石油产业管理体制显然已经成为我国石油发展战略中的焦点问题.
目前,“石油行业的市场准入、、税收以及企业运行管理分别隶属于不同部门,存在着职能交叉、重叠问题,也存在职能分散、缺位和职责不清问题,导致政府管理效率不高甚至管理失灵.”国家发改委能源所周大地所长说,“相关的法律法规体系也尚未形成,《石油法》等与市场经济相适应的法律法规尚未出台,造成行业和市场管理无法可依,政策制定的随意性大.同时,由于缺乏统一透明的政策法规,影响了投资者（特别是国外投资者）的投资信心.”
在能源管理体制改革和立法方面,西方国家经过长期摸索,积累了一些成功经验.其中以美国、加拿大为主的“北美模式”值得我们参考.
国务院体改办经济体制与管理研究室和中国石油天然气行业监管体系研究课题组通过对美国和加拿大的研究发现,加拿大与美国经过长期不断的调整和改革,形成了一套完整、科学的能源管理体制框架.两国政府都分别设计了能源主管部门和能源监管机构,实行分级监管相互协调的监管方式,并建立了完整的监管法律体系.能源主管部门负责能源大政方针及相关的政策研究；监管机构负责监管政策的制定和执行,独立于政府并具有司法审判功能,有效地保证政府能源政策的落实；按现代监管模式制定的法律法规大大减少了行政管理的不确定性、管理人员实施监管的随意性以及处于自然垄断领域的企业滥用市场优势地位的可能性,增加了投资者、经营者和消费者三方的信心.
在能源立法方面,加拿大、美国的许多做法也是很值得我们借鉴的.两国政府在长期的能源监管实践中都建立了完整的监管法律体系,监管本身就是一个执法过程,从政策制定到履行监管程序到最后裁决,无不是法律意志的体现.加拿大国家能源委员会就是根据《国家能源委员会法》于1959年成立的,其实施监管权力依据的主要法律有：国际级大法及行业性法规,如《能源管理法》、《石油和天然气操作法》、《环境评价法》、《石油资源法》、《竞争法》、《竞争委员会法》、《国家能源理事会法案》、《加拿大资源法案》、《加拿大石油天然气经营法案》、和《加拿大管道法》等70多项具有法律效力并与相关大法配套的规章,此外加拿大各省也都有自己的监管法律法规.
对于西方国家在能源管理方面的经验到底对中国有多少参考价值,国家发改委能源所副所长韩文科有自己独到的观点.他认为中国是一个大国,同时又是一个发展中的穷国,在能源战略研究方 面必须向美国等大国学习,因为在这方面他们遇到的问题我们也可能会遇到,在这方面与小国家之间是没有可比性的；而对中国的能源消费,比如人均能源消费量、消费模式等方面,我国跟新加坡等中小国家情况类似,跟西方的发达国家之间没有可比性.因此,可以说没有一个国家的模式完全适合中国,要分层次地加以学习.
为此,结合我国实际,在完善国家能源和国家石油管理体制和立法方面,美国的管理经验值得我们借鉴.虽然我国新成立了能源主管机构――能源局,但是其职能定位与国家能源综合管理机构的要求相去甚远.因为石油是非常特殊的战略资源,对该资源的管理涉及石油工业、石油市场、石油对外合作、石油外交等领域,这也是发达国家设立综合性的管理机构――能源部并下设联邦能源监管委员会的原因.
今年“”前,许多人都在议论,中国也会像西方发达国家那样,从对能源的战略考虑,组建类似于美国能源部的综合性能源管理机构.可事实上,人们看到的结果只是在负责国民经济宏观调控职能的综合性机构――国家发展和改革委员会内部设立厅局级的能源局（国家石油储备办公室）,该局下设煤炭处、电力处和石油天然气处等部门.
与美国和加拿大一样,我国同样是一个能源大国,所不同的是,我国人口众多,又正处于工业化发展进程中,相对于能源需求来说,能源资源的短缺将是一个长期的问题,这就更需要加强能源管理,促进能源资源的合理开发和利用,以维护国家、企业、消费者和公众的近期利益及长远利益.
据了解,截至目前我国还没有完整的能源法律,更缺乏专门的执法机构,这与我国已成为世界第二大石油进口国和世界第三大石油消费国的地位极不相称,为此,专家呼吁国家有关部门尽快改变这种局面,使我国能源可持续发展建立在法律的基础之上.
（本文采编过程中,得到了国家发改委能源所韩文科副所长、能源所科研处姜克隽处长和庄幸副研究员、能源所能源经济与发展战略研究中心高世宪主任、刘小丽副主任和张有生博士等同志的大力支持,在此一并致谢）