完善乡镇财政管理

[摘 要]随着税收体制的不断深化和改革,乡镇财政管理体系也得到了完善,预算财政是财政管理的重要内容.主要从预算管理的角度简要探讨了完善乡镇财政管理的几点思考.

[关 键 词]乡镇财政；财政管理：完善

近年来国家实行了分税制财政体制,乡镇财政管理体系也逐步得到完善,但受区域性经济增长波动,县乡财政体制不完善、收支结构不合理、依法理财观念淡薄等因素的影响,在财政管理方面仍然存在一些必须解决的问题.

一、浅析实行分税制前乡镇财政管理体制

根据1983年国务院关于建立乡政府的通知精神,财政部在全国范围内逐步开展了乡镇财政建设工作.1992年,全国建立乡镇财政所6653个,占全国乡镇总数的96.1％,配备乡镇财政干部24.7万人,占全国财政系统职工总数的56％.1996年,因乡镇合并,全国乡镇财政所减少到43769个,占建制乡镇的95％,乡镇税所总人数己达到264141人.与此同时,为了调动各方面的积极性,根据国家财政体制的要求划分了多镇财政的收支范围和方式,明确各方面的权责关系,建立了乡镇财政管理体制.

八十年代后期,随着财政大包干体制的推进,乡镇财政开始采取收支两条线的办法,随后向收支挂钩过渡.在收支范围的划分上,包干的期限由一年一定逐步变为几年一定.在经济基础比较落后的地区,为使乡镇政府有固定的收入来源,大多数选择了“定收定支、收入上缴、超收分成(或增收分成)、支出下拨、超支不补、结余留用、一年一定”的体制形式.在经济条件比较好、商品经济较发达的地区,为了鼓励其多收多支,使国家财政收入和县镇经济同步前进,大多数采取了“定收定支、核定基数、分级包干、一定几年”的方式.少数地区则采取了“核定收支、收支挂钩、定额分成、一年一定”的形式.

九十年代尤其是分税制改革之前,全国各地一般都形成了“核定基数、定收定支、收支挂钩、定额上交或定额补贴、超收分成、一定几年”的乡镇财政管理体制.乡镇财政的这种体制形式,虽调动了抓经济建设,增加乡镇收入的积极性,但从执行结果来看,仍然存在着很多弊端.比如核定基数的办法很难合理,收入基数一年一定,增长分成比例偏低,出现了“鞭打快牛”的情形,难以调动乡镇增收的积极性.

二、改革完善我国乡镇财政管理体制的政策建议

1.重新确定乡镇事权的范围.随着农村经济社会的进一步发展和城镇化的推进,乡镇经济赖以生存的资源、人才等生产要素自然向中心城市、县城转移.目前乡镇事权的转变显得明显滞后,难以适应经济发展的要求,其后果必然是庞大、臃肿的乡镇机构,致使农民负担有增无减.加上乡村有限的资源被掠夺性开发,乡村社会公共事业发展困顿、萎缩,使城镇化进程缓慢.应结合农村税费改革、减免农业税等项工作,尽快转变乡镇职能,减并乡镇事权,乡镇政府从过去的管农民、服务上级转变到保乡镇政权正常运转和服务农民、维护乡镇社会稳定上来.

2.根据乡镇经济状况合理确定乡镇财政管理体制.按照乡镇经济发展水平和状况,区别对待,分类指导,妥善处理县(市)与乡镇的财政分配关系,避免向乡镇财政转嫁支出.对经济发达、较为发达、财政收入规模较大、财政收入能够满足自身支出需要的乡镇,建议继续实行相对规范的财政管理体制,以调动其发展经济和增加收入,控制支出的积极性；对经济欠发达、财政收入规模较小的乡镇,其财政支出可考虑由县(市)财政统筹管理,以保证基层政权的正常运转.

3.适当调整和地方的利益分配关系.合理降低上划的“两税”比例,多把财力留给基层.缓解县乡目前财政的困难、危机,关键是要健全县乡财政体制,调整和地方的财权与事权分配格局.与地方的分配比例不宜“一刀切”,应根据不同地区的经济发展情况区别对待.对经济发达地区,应调低税收的返还比例或调整增值税共享比例；对中西部地区,应提高税收返还比例,或调整增值税共享比例,应在重新核定支出基数的基础上,从考虑地方教育、科技、文化、基础设施等社会性公益事业建设着眼,给县、乡镇更多的财力支持.

4.把住预算编制的质量关.乡镇政府在预算编制过程中,坚持做到收入来源不虚列,数量与质量并重：在支出计划中硬化基本支出、细化公用支出、优化项目支出、强化预算约束,特别是对公用经费指标的监管,要求各乡镇财政所在年初录入指标时,必须将公务费总额按规定比例分解到每个具体支出项目,然后在指标管理模块中按规定程序审批.凡是超出季度限额指标的项目费用申报用款计划时,系统会自动提示：申报超出上属科目总额的比重标准,有效的控制了预算执行中的弹性和随意性.在统一设置收支项目过程中我们得到这样一个启示：项目设得越细、越“末级”,越能提高预算计划的准确性、合理性和可操作性.在此基础上,还要求乡镇财政所在起草年度综合预算计划时,必须深入论证市场因素、政策和经济建设环境因素、存量资产因素、可能发生的自然灾害因素、收支结构因素等对财政收支的影响,强调乡镇部门站所参与预算方案的筹划,最大限度地减少预算计划的水份.通过深化和细化对乡镇预算指标的全方位监管,引导乡镇按计划用钱,防范“寅吃卯粮”,实现真正的源头控管.

三、重新确定乡镇财政管理机构的工作职能和任务

由过去注重面向千家万户抓收入的“征管型”向保证公共财政政策实施的“监督管理型”转变：由过去单纯的“行政管理型”向面向农村和农民的“社会服务型”转变；由过去的以组织税收收入为主的“收入型”向以监管财政收支为主的“收支并重型”转变.改革后的县区驻乡镇财政所,应受县区财政局的委托承担以下职能：一是负责编制派驻乡镇财政预决算和预算执行、预算调整及预算内外资金收支管理工作；二是负责派驻乡镇退耕还林、农业“三项补贴”、扶贫开发移民搬迁等各项农业补贴的核定兑付：三是负责派驻乡镇支农项目资金、农村社会保障资金、税费改革转移支付资金等专项资金的管理监督：四是负责派驻乡镇耕地占用税、契税、烟叶特产税等保留税种的征收管理；五是负责派驻乡镇财政预算单位的财务集中核算和监督：六是负责派驻乡镇村级财政补助经费的专户存储、核拨和监督管理；七是负责派驻乡镇有关对农民生活方面的财政性救助、福利补助等资金(如农村义务教育“两免一补”、计划生育奖励、民政救灾救济、农村低保、离任村干部及建国前农民党员的补助兑付等)的审核发放服务工作；八是负责派驻乡镇村组集体财务会计集中核算和记账服务工作；九是负责对派驻乡镇政府和所辖行政村的债权债务清理和化解等控制管理监督工作.在此基础上,市、县农税征管机关的工作职能和工作机构也应进行相应调整.