本站原创提 要 由检察院派出机构对监狱执法实施法律监督,体现了中国特色,多年来已经形成了一个较为固定的运行模式并发挥着不可替代的作用.随着司法工作服务于构建和谐社会这个大局职能的增强,随着监狱体制改革和工作重心的转移,传统的监督内容和形式不适应问题愈加突出,许多新课题有待,本文认为检察监督内容的拓展是首先应当予以关注的内容.
关 键 词 监狱 刑罚执行 法律监督
作者简介：高忠丰,苏州大学王健法学院2008级在职法律硕士.
中图分类号：D926.7文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)10-245-02
一、问题提出的背景
第一,为构建社会主义和谐社会服务的大环境.构建和谐社会,全面建设小康社会,是国人孜孜以求的理想.司法工作要为实现这一目标保驾护航,最大限度地为社会增加和谐因素,最大限度地减少不和谐因素,已成为司法各机关的共识,检察院和监狱应当是统一于这个大目标下的构成法律监督关系的一对特殊主体.监狱作为刑罚执行机关,要在这一大背景下,围绕提高改造质量这个中心,扭转重生产、重监管、轻教育的倾向,实现工作重心的战略转移,要通过突出改造人的宗旨,聚焦教育改造,大力培养罪犯适应社会、融入社会的能力,从而实现改造质量的大幅提升,为社会增加和谐因素；与此相适应,法律监督工作更是责无旁贷,要注意到监狱职能的这种转移,要通过更新手段,拓展内容,充分发挥职能,使监狱刑罚执行工作在健康轨道上运行,从而在这个领域体现出为构建和谐社会这个大局服务的根本职能.
第二,监狱经过几十年的发展,传统的监督内容已不是监狱的主要矛盾.近年来,随着整个社会的文明进程,法治水平的提高,监狱过去那些枉法执行、打骂犯人等重点检察监督的内容,多数单位已较少发生（当然不排除在个别单位的频发）,已不再是监狱工作的主要问题.原因很简单,近年来,监狱机关大力倡导严格文明执法,规范管理,加强制度建设,特别是随着队伍整体素质的提高,加之多年法律监督工作发挥了很好的教育预防功能,所以这种以权谋私,枉法执行,打骂体罚犯人等一些有意无意的低层次错误发生的机率大为减少,这应当是一种发展和进步.检察监督机关应关注这一变化,及时转变观念,调整工作重点,拓展监督内容,如果仅仅盯住几个传统的监督内容,就容易出现“无所事事,不得不鸡蛋里头挑骨头”的窘境.
第三,监狱机关主体职能的纯化,工作重心的转移,给法律监督提出了新的课题.近年来,随着监狱体制改革,布局调整以及财政保障力度的不断加大,监狱正在由过去的重生产和秩序的稳定,向着重提高改造质量转变,日常工作由基本的公正执法、规范管理向着着力培养罪犯素质、提高其适应和融入社会能力这个更高层次转变,这种转变是以大幅度提高执法水平和管理水平为前提的,应当说传统的监督内容日益减少,更为重要的内容尚未纳入,在这种形势下,法律监督要检察什么、采用什么方式、如何适应监督对象的变化更新监督工作,是我们面临的新课题,因此拓展监督内容,转移监督的聚焦点,应当是不二的选择.
二、拓展法律监督内容,实现转移升级
对监所实施法律监督,是法律赋予检察机关的职责,这种职责要依法行使,但不是意味着死扣条文一成不变,而是应当秉持法律精神,与时俱进,不断探索.由此出发笔者认为,法律监督从内容到形式要实现三个覆盖、两项延伸：
第一,由重点维护监管秋序稳定向贯彻监狱工作方针、全面发挥监狱职能作用覆盖.长期以来,监督的重点是在减刑假释等执法领域以及监管事故的责任追究,新时期的监督我们应当而且已经具备条件向全面职能发挥的覆盖.即是否坚持监狱工作方针,是否全面履行监狱法所赋予的职能,真正以提高改造质量为中心,真正发挥出国家设立监狱应当发挥出的功能转移.在构建和谐社会大背景下,监狱应当发挥什么功能、这个功能发挥得怎样,应当是基本的不容模糊的问题,监督工作要把握基本面,不能以点带面,以偏概全.党的监狱工作方针是“惩罚与改造相结合,以改造人为宗旨”,在构建社会主义和谐社会的大背景下,监狱应当通过提高改造质量,最大限度地为社会增加和谐因素,最大限度地为社会减少不和谐因素,这才是监狱工作的最终目标,是主要的、中心的内容.周永康同志日前指出：监狱要把改造人放在第一位,要把刑释人员重新违法犯罪率作为衡量监管工作的首要标准.这是新的历史阶段,对监狱工作的要求,不言而喻,也应当是法律监督的主要内容,而不仅仅是其中的某些部分.这种转移覆盖应当是有重点的逐步加强,而有些则是需要尽快实施,例如国家政策及监狱法都规定监狱要加强对服刑人员的文化技术教育,确保他们中的绝大多数能学会一技之长,以便为他们刑满释放后就业谋生,减少重新犯罪创造有利条件,这种教育本身就是执法的内容,是监狱发挥职能的重要工作内容,监狱对此是否积极作为、是否实施有效管理等,这在当前相对于传统的监督内容就更重要、更迫切.
第二,由纠正违法向促进提高公正执法水平,预防职务犯罪的覆盖.多年来,监督工作重点监督监狱在执法过程中是否有枉法、以权谋私、执法不公的问题,仅从对此进行有效监督的角度讲,也有必要向管理领域延伸覆盖,因为监狱的刑罚执行是以大量的日常的管理为表现形式的,枉法的结果之因已经蕴含在前期的管理过程之中,只查之果不究其因,会导致无的放矢,事倍功半.其次,相对于暴露出来的违法事件,更多的是日常管理中存在的与法律精神、与科学管理、与社会主义法治理念相悖的瑕疵,这些瑕疵更直接地影响犯人的每一天改造生活,更直接地抵消着改造效果,更直接地影响着执法质量,对此我们没有不予重视不予纳入的理由.况且,国家在每个监狱都设置监察机构绝不仅仅是为了少发生几起违法、枉法事件,而应当在督促监狱全面提高管理水平,提高执法质量,有效防止的职务违法及犯罪,从而为提高改造质量的目标服务.所以,如果我们还将监督定位在传统的几个点位上,那就不免会资源浪费,甚至是在大多数情况下资源要闲置了.能否最大程度实现公平正义应当作为监督工作新重点.
第三,由关注罪犯的不人道待遇向权利保护覆盖.传统的监督是重点关注服刑人员是否受到打骂、体罚、,是否受到人身伤害,新的时期更需要关注法律赋予的服刑人员权利保护的覆盖.这是我们建设社会主义法治国家的基本要求,这是我们司法工作的基本任务,这是我们国家社会文明进步的特殊组成部分,例如会见权,会见是服刑人员享有的基本权利,而且对其安心改造发挥着良好的作用,然而由于惯性思维导致的会见规定过于严苛,会见次数被减少、会见家属被要求提供过于复杂的证明,被限制携带物品过多等,这些只顾自身管理需要不顾社会情感的做法与构建和谐社会是不相适应的,应当得到监督和改进；学习权是服刑人员的基本权利,也是改造他们的重要手段,然而学习时间不够、场所被占用、实习设施不足导致的教学质量难以提升已成为提高改造质量的瓶颈,这种情形在没有监督的情况下监狱缺乏作为的动力；休息权也是基本权利,尽管三令五申不得超时、超体力劳动,但在许多监狱加班超时劳动现象仍较普遍,这种执法者违法的行为有损于执法性形象,障碍改造质量的提高.此外犯人应当享有的保外就医权、减刑假释权、基本生活保障权等都有需要监督改进的必要.
第四,由结果监督向过程监督延伸.监狱刑罚执行工作的特点决定了监督工作可以是过程的,而且有些内容必须是过程监督,否则在案发之后的事后监督就已经造成违背法律精神的后果和监督价值的流逝,例如传统的减刑假释案件,由于监狱广泛实行的计分考核的办法,给谁减刑假释是由日常计分考核的成绩积累决定的,且大多能做到形式和内容合乎规定,而决定这个结果的是日常的考核计分是否公正、准确,有无枉法成份.所以如果监督仅停留在最后的结果上,一是难以做出科学判断,二是如果有问题其影响已经造成,监督的关口前移十分必要.
第五,由案件处理向制度设计延伸.法律监督的目的绝不是处理案件,而是重在预防,所以监督工作要在充分总结经验和教训的基础上,向制度设计延伸,从而发挥出超前预防的目的.一个科学的制度能够避免很多案件的发生,执法工作做到公开公正、宽严相济、公平正义,是法律监督工作所追求的目标,而实现这个目标单纯的靠查办案件在工作已经规范化、精细化的今天往往是不够的,容易导致顾此失彼、挂一漏万.所以,向前延伸,从源头上治理也应当成为监督工作的发展方向,因此要审查监狱各项执法工作的规章制度的合法性、公正性和科学性,要参与重要的、关键制度的制订.
三、监督拓展中相关问题的辨析
拓展不可避免对现有模式造成一定冲击,要涉及到制度的修改、观念的更新以及监督双方的认可.引发一些矛盾,增加一些争议在所难免,但我想这是积极的、有益的.
第一,对监狱刑罚执行工作的法律监督任重道远.这种监督有别于检察院的其他监督,甚至与同一领域的看守所监督也大不一样,虽然同为监所,但国家赋予看守所和监狱的职能大不一样,按照我国宪法和相关法律规定,司法各机关分工不同,起着相互监督、相互制约的作用,但目的却是为了确保执法的公正实施,从而实现公平正义,为构建社会和谐服务,从目的的统一性看对监狱的监督如果脱离其主体职能,只就传统的几个点位的监督,是远远脱离监狱发展的实际,也与法律监督宗旨相脱节,因此拓展监督的内容与形式是必要的,这应当从观念到现行的工作乃至今后的立法都应给与相应的考虑.和谐社会建设的大局给检察机关赋予了这种历史责任,督促监狱做好中心工作提高改造质量,应当成为当前工作的重点.各级监督机构要积极推进这一探索,充分发挥监督职能,迅速改变有些单位监督项目不足、资源闲置的现状.
第二,拓展需要视其监狱存在的问题,具备一定条件下进行,不可一刀切.法律监督内容的拓展,必然发生监督重点的转移问题,那么现在的问题是就某个具体监狱而言,发生转移的条件是否具备?如果一个监狱职务违法犯罪频发、“减假保”中循私舞弊不断、体罚等侵权事件累累不绝,那么对这个监狱监督的当务之急就是督促其从这些“低级错误”改起.
第三,拓展需要立法的授权和双方的认可.从监狱发展看需要这种外力的促进,特别在罪犯权益保护领域监狱的作为,是迫切需要监督和规范的,检察院也需要拓展自己的监督内容,所以需要双方相关立法中予以体现,而在立法前则是双方以协议、条例、行政规章等先行认可.最高人民检察院、司法部关于检察机关与监狱、劳教所建立工作联系制度的通知（高检会[2002]2号）对监督工作内容、工作机制和重点有了一些规定,发挥了很好的作用,从形势发展看,出台专门条例已经十分迫切,接受监督是监狱的义务,监狱也应当借助监督这个外力,强化自身改革步伐,突出中心工作,突出本质职能,把该做的工作强化起来,不能抱残守缺,惯性思维.
第四,要加强监狱法律监督理论的探讨.这体现了理论工作者和实际部门的高度责任感,当前看这个领域的研究还处于起步阶段,成果还不多,特别是双方共同的研究探讨更不够,许多课题还有待我们共同研究探讨.例如上述几个监督内容和形式的转移问题,归纳来看有一个共同点就是对监狱的作为行为我们监督的较为到位,多年来对执法行为中出现出的问题都能得到有效及时的监督,然而对监狱不作位或作为不够问题则关注不够,而恰恰又是这些问题才更事关监狱的宗旨,事关长远发展,事关和谐社会建设大局.现行体制下,事关自身利益的、现实的、紧急的事情单位都有动力做得更好些；而事关全局的、长远的、不容易见效的则缺乏动力,多数情况下是说起来重要,做起来次要或不要,监狱普遍存在的重生产、重管理、轻教育恐怕是此种因素在起作用,导致的不作为和作为不够的问题已经成为障碍改造质量提高的瓶颈,所以监督工作如何从大局出发,督促监狱更加重视宗旨性,监督重点由作为瑕疵纠正向不作为责任追究转移.这应当是需要充分探讨的问题.这个方向性问题搞明白了,一些技术性、手段性研究才更有价值.